SZYKUJĄ SIĘ ZMIANY W REGULACJACH PRAWNYCH LOBBINGU W EUROPIE I W POLSCE

CZAS PRZECZYTANIA TEKSTU: 10 minut(y) / READING TIME: 10 minutes

Po wielu latach przerwy w Europie do łask powraca tematyka regulacji prawnej lobbingu (lobbyingu). Dotyczy to także – bezpośrednio lub pośrednio – Polski. Są co najmniej trzy powody takiego zjawiska.

Po pierwsze – w nowy etap wkroczyły prace nad regulacją działalności lobbingowej przy organach Unii Europejskiej. Tym razem ma ona objąć nie tylko Komisję i Parlament UE, ale także Radę Unii Europejskiej.

Po drugie – regulacją prawną lobbingu na poziomie krajowym zainteresowała się Rada Europy. Jej prace prowadzone przez Komitet Ministrów wkrótce wejdą w końcowy etap. Ich rezultatem ma być zestaw rekomendacji dotyczących optymalnego kształtu i treści regulacji prawnej lobbingu. Jak wiadomo, Polska przyjęła w 2005 r. ustawę dotyczącą działalności lobbingowej, której jakość pozostawia wiele do życzenia i która spotkała się z uzasadnioną krytyką zarówno praktyków, jak i przedstawicieli polskiej nauki prawa.

Po trzecie – wkrótce mija dodatkowy termin, w którym Polska powinna wdrożyć rekomendacje G.R.E.C.O. zawarte w jego raporcie z października 2012 r. Sugerowane przez GRECO zmiany dotyczyły przepisów regulujących kwestie antykorupcji, etyki i konfliktu interesów, ale część z nich odnosiła się także do regulacji prawnej lobbingu. Polskie władze wykonały zalecenia tylko fragmentarycznie. Dodatkowy termin mija z końcem czerwca 2016 r. [aktualizacja 1 lipca: Fundacja Frank Bold ustaliła, że krótko przed upływem terminu GRECO przesunął termin dla Polski do 30 września 2016 r.]

Warto dokładniej przyjrzeć się rekomendowanym i projektowanym rozwiązaniom. Przynajmniej część z nich może zostać wdrożona, co będzie oznaczało zarówno zmiany w polskiej regulacji prawnej lobbingu, jak również w regulacji dotyczącej działalności lobbingowej przy instytucjach unijnych, którą na co dzień zajmują się polskie podmioty prywatne i publiczne.

Ad 1. 1 marca 2016 r. rozpoczęły się konsultacje dotyczące kolejnego etapu regulacji działalności lobbingowej przy organach unijnych. Konsultacje potrwają do 31 maja. Dwie najważniejsze z projektowanych zmian dotyczą: po pierwsze – nadania rejestrowi podmiotów prowadzących działalność lobbingową obligatoryjnego charakteru, a więc ustanowienie wymogu rejestracji przez lobbystów działających przy organach unijnych, po drugie – objęcia zakresem regulacji nie tylko Komisji Europejskiej i Parlamentu UE, ale także Rady UE, która do tej pory nie była temu przychylna. Konsultacje podzielono na dwie części. Pierwsza część jest adresowana do wszystkich zainteresowanych wygłoszeniem opinii niezależnie od tego, czy są profesjonalistami – np. lobbystami lub znawcami problemu. Druga, późniejsza, część konsultacji ma zebrać opinie osób bezpośrednio zainteresowanych wskazaną tematyką.

W obecnym stanie prawnym rejestr – tzw. Rejestr przejrzystości – ma charakter dobrowolny i obejmuje szeroką grupę podmiotów reprezentujących rozmaite interesy i występujących przed organami UE, w tym również lobbystów, czyli zawodowych rzeczników interesu. Znaczenie Rejestru wzrosło wraz z przyjęciem przez urzędników Parlamentu i Komisję ogólnej zasady działania polegającej na niespotykaniu się przez komisarzy z podmiotami nie figurującymi w rejestrze. Sprawiło to, że wpis do rejestru stał się konieczny dla każdego podmiotu, który pragnie się spotkać z najwyższymi rangą decydentami i urzędnikami UE. W 2014 r. wprowadzono także zasadę (tzw. Inicjatywa na rzecz przejrzystości), że w terminie dwóch tygodni po każdym spotkaniu między przedstawicielami grup interesu a komisarzami, ich gabinetami lub dyrektorami generalnymi Komisji, informacje dotyczące takiego spotkania muszą zostać opublikowane. W pierwszym roku urzędowania Komisji w obecnym składzie, opublikowano informacje na temat ponad 6000 spotkań (ok. 5500 spotkań komisarzy i ich gabinetów i 600 spotkań odbytych przez dyrektorów generalnych). W wytycznych politycznych przewodniczącego J-C. Junckera i w programie prac Komisji na 2016 r. zadeklarowano, że Komisja przedłoży wniosek w sprawie nowego obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości, który będzie obejmował wszystkie instytucje UE. Komisja uważa, że obywatele mają prawo do pełnej wiedzy na temat tego, kto stara się wywierać wpływ na Parlament Europejski, Radę oraz Komisję w kontekście procesu legislacyjnego.

 W części II Rejestru znajdują się tylko 4 podmioty z Polski

Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego opracowała projekt rezolucji zawierający propozycje konkretnych zmian lub wskazującą ich kierunek. Wśród propozycji znalazły się:
– wprowadzenie „śladu legislacyjnego” (ślad legislacyjny ma polegać na załączaniu do sprawozdań dotyczących opracowywanych przez organy unijne polityk i aktów prawnych formularza wymieniającego wszystkich lobbystów, z którymi spotkały się osoby odpowiedzialne za konkretną kwestię podczas procesu sporządzania każdego sprawozdania, oraz z drugiego dokumentu wymieniającego wszystkie otrzymane na piśmie uwagi);
– nadanie rejestrowi lobbystów obowiązkowego charakteru i uczynienie tego w drodze aktu prawnego odpowiedniej rangi z wyeliminowaniem wszystkich dotychczasowych luk dotyczących funkcjonowania Rejestru (np. dotyczących jego zakresu podmiotowego);
– poszerzenie zakresu rejestrowania informacji ze spotkań odbywanych przez Komisarzy i wyższych przedstawicieli ich personelu w taki sposób, aby uwzględnić wszystkich zaangażowanych w proces kształtowania polityki UE (również urzędników niższego stopnia i spoza Komisji – w szczególności sprawozdawców i przewodnicząców komisji Parlamentu Europejskiego;
– umieszczenie wszystkich informacji na temat wpływu wywieranego przez lobbystów w jednej scentralizowanej internetowej bazie danych, łatwo dostępnej dla ogółu społeczeństwa;
– wprowadzenie obowiązku comiesięcznego aktualizowania informacji dotyczących wydatków związanych z kontaktami z lobbystami;
– przyłączenie się Rady UE do obowiązkowego Rejestru przejrzystości;
– ustanowienie comiesięcznych sprawozdań składanych przez lobbystów.

– ustanowienie wymogu ujawniania przez kancelarie prawne figurujące w Rejestrze wszystkich klientów których reprezentują jako podmiot świadczący usługi lobbingowe
– wprowadzenie ograniczeń dostępu do budynków Parlamentu dla osób niezarejestrowanych w Rejestrze lobbystów, a w stosunku do zarejestrowanych lobbystów – odnotowania faktu wejścia na teren Parlamentu odpowiednią adnotacją.
– wprowadzenie systemu monitorowania danych zgłaszanych do rejestru w celu dbania o ich aktualność, dokładność i kompleksowość
– ustanowienie zasady losowego sprawdzania treści min. 5% zgłoszeń do rejestru
Co ciekawe Komisja Spraw Konstytucyjnych rekomenduje także, aby reprezentacje rządów krajowych oraz samorządów regionalnych i lokalnych nie były objęte obowiązkiem wpisu do unijnego rejestru lobbystów, jeśli prowadzą one własny obowiązkowy rejestr lobbystów i nie udostępniają podmiotom prywatnym lub korporacyjnym miejsca w składzie ich przedstawicielstw;
– wprowadzenie ograniczeń tzw. zjawiska „revolving-door”, czyli podejmowania działalności lobbingowej przy organach unijnych przez niedawnych pracowników tych organów. Okres ten w przypadku Eurodeputowanych i Komisarzy powinien wynosić 3 lata, a wobec personelu kontraktowego Komisji Europejskiej biorących udział w stanowieniu lub wdrażaniu prawa EU – 2 lata.
– wypracowanie zasad przeciwdziałających wystąpieniu konfliktu interesów w grupach eksperckich

– ustanowienie zasady, zgodnie z którą „wszystko, co wiedzą lobbyści, musi być jawne dla wszystkich”. Zdaniem Komisji należy wszelkimi sposobami zwalczać problem wybiórczej przejrzystości. Obecnie, jak stwierdza się w uzasadnieniu do projektu rezolucji Parlamentu UE: „Mimo iż wiele etapów unijnej procedury ustawodawczej jest bardziej przejrzystych niż w państwach członkowskich, decydujący etap podczas procedury współdecyzji znika za zamkniętymi drzwiami. Coraz częstsze uciekanie się do nieoficjalnych rozmów podczas rozmów trójstronnych doprowadziło do sytuacji, w której 80% unijnych przepisów przyjmuje się obecnie w pierwszym czytaniu. Istnieje problem dotyczący przejrzystości tych niejawnych posiedzeń: nie istnieją protokoły z tych posiedzeń, nieznani są ich uczestnicy ani prezentowane przez nich stanowiska, tajne dokumenty czasami wpadają w ręce niektórych lobbystów, ale nigdy nie docierają do ogółu społeczeństwa. Ta wybiórcza przejrzystość na korzyść uprzywilejowanych podmiotów niweczy rzetelność obecnej procedury, ponieważ nie traktuje się w niej równo obywateli”.

Pozostałe, liczne propozycje zmian dotyczą różnych aspektów przejrzystości i rozliczalności działalności organów Unii Europejskiej i nie odnoszą się do lobbingu.

Ad 2. 29 kwietnia 2016 r. zakończyły się konsultacje prowadzone pod auspicjami Rady Europy przez Komitet Ministrów RE  dotyczące optymalnej regulacji prawnej lobbingu na poziomie krajowym. Konsultacje dotyczyły zestawu konkretnych rekomendacji zawartych w projekcie przygotowanym przez Europejski Komitet ds. Współpracy Prawnej (CDCJ) działający w ramach Rady Europy. Projekt nosi datę 14 kwietnia 2016 r. Celem dokumentu i konsultacji jest wypracowanie uniwersalnych standardów w zakresie regulacji prawnej lobbingu wśród państw członkowskich Rady Europy jako elementu wspólnego dziedzictwa.

Już we wstępie do Projektu rekomendacji można dostrzec konkretne twierdzenia, które ilustrują określone stanowisko, jakie prezentuje Komitet Ministrów w sprawie samego zjawiska lobbingu, a także jego regulacji prawnej. Lobbing został przedstawiony jako zjawisko zwiększające jakość procesu decyzyjnego dzięki dostarczaniu wiedzy i wspierające koncepcję „otwartego rządu” (Open Government). Regulacja prawna lobbingu ma służyć zwiększaniu zaufania do władz oraz transparentności samego lobbingu i odpowiedzialności lobbystów. Jednocześnie nie powinna ona utrudniać  dopływu do procesu prawotwórczego opinii obywateli i wiedzy merytorycznej. Projekt rekomendacji odwołuje się wprost również do innych dokumentów Rady Europy dotyczących pokrewnych dziedzin oraz do opracowanego przez OECD zestawu „10 Reguł transparentnego i uczciwego lobbingu” z 2013 r. We wprowadzeniu podkreśla się, że większość państw nie przyjęła dotąd w ogóle regulacji lobbingowej. Zaznaczono, że bez względu na rekomendacje zawarte w Projekcie, ewentualna krajowa regulacja działalności lobbingowej musi pozostawać w zgodzie z krajowym prawem konstytucyjnym.

Wśród konkretnych rekomendacji dotyczących regulacji lobbingu:

• znalazły się propozycje bardzo ogólnych definicji: lobbingu, lobbysty, publicznego procesu decyzyjnego, urzędnika publicznego i regulacji prawnej;
• wskazano jeden cel regulacji prawnej lobbingu, tj. wdrażanie przejrzystości działań lobbingowych;
• ewentualna regulacja lobbingowa powinna dotyczyć lobbystów należących do kategorii „consultant”, czyli działających na zlecenie osoby trzeciej, lobbystów „in-house”, czyli działających w interesie swojego pracodawcy, wreszcie — organizacje i inne podmioty reprezentujące interesy branżowe lub zawodowe;
• ewentualne wyłączenia podmiotowe i przedmiotowe spod obowiązywania ustawy lobbingowej powinny być dopuszczalne, jeżeli są uzasadnione i ściśle określone;
• regulacja prawna lobbingu nie może naruszać podstawowych zasad państwa demokratycznego, wśród nich wolności wypowiedzi, prawa petycji, czy praw politycznych dotyczących udziału w procesie decyzyjnym;
• informacje szczegółowe na temat działalności lobbingowej powinny być jawne zgodnie z obowiązującym prawem;

• obowiązkowym elementem regulacji lobbingowej powinno być ustanowienie rejestru podmiotów wykonujących działalność lobbingową, prowadzonego przez władze i gromadzącego dane na podstawie zgłoszeń. Dostęp do danych zawartych w rejestrze powinien być powszechny i odbywać się za pośrednictwem internetu, a także wolny od opłat. Jednocześnie gromadzenie i udostępnianie danych musi być zgodne z wymogami ochrony danych osobowych. Dane zgłaszane do rejestru powinny co najmniej: identyfikować lobbystę, wskazywać interes, o którego realizację lub ochronę lobbysta zabiega, a także w miarę możliwości – ujawniać mocodawcę lobbysty. Mogą też zawierać dodatkowe dane;
• sformułowano postulaty pod adresem lobbystów – oprócz zaleceń dotyczących dostarczania organom władzy publicznej wyłącznie prawdziwych danych i działania w dobrej wierze, rekomenduje się ustanowienie zakazów wywierania niedozwolonego wpływu na urzędników państwa oraz nakazu unikania konfliktu interesów;
• stwierdzono, że regulacja lobbingowa powinna przewidywać sankcje za niestosowanie się do jej postanowień; za optymalne kary uznano takie, które posiadają łącznie trzy cechy: są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (bez podawania bliższych wskazówek co do ich formy i wymiaru);
• kilka zaleceń odnosi się do regulacji prawnej dotyczącej adresatów lobbingu; zaleca się ustanowienie okresów karencji osłabiających efekt „drzwi obrotowych”; w tym okresie były funkcjonariusz publiczny nie mógłby podejmować działalności lobbingowej, a lobbysta – obejmować stanowisk w organach władzy; urzędnicy powinni być instruowani (przeszkalani) w zakresie kontaktów z lobbystami, zgłaszać przypadki prowadzenia działalności lobbingowej bez uprzedniej rejestracji, ujawniać sytuacje konfliktu interesów, odmawiać przyjęcia lub ujawniać korzyści uzyskane od lobbysty;
• zaleca się, aby realizacja ustawy lobbingowej  podlegała stałemu nadzorowi i regularnej ewaluacji;
• sprawdzeniu powinno się także regularnie poddawać zakres regulacji lobbingowej – czy obejmuje wszystkie przejawy i aspekty lobbingu.

Ad 3. RAPORT G.R.E.C.O. (Groupe d’Etats Contre le Corruption – Grupa Państw Przeciwko Korupcji) opublikowany w październiku 2012 r. był rezultatem IV rundy oceny państw członkowskich w zakresie „Zapobiegania korupcji dotyczącej parlamentarzystów, sędziów i prokuratorów”. Krytyka polskiej regulacji lobbingowej (przede wszystkim ustawy z 2005 r. z działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa i regulaminów Sejmu i Senatu) dotyczyła:
– nieobjęcia wprost posłów i senatorów obowiązkiem sprawozdawczym dotyczącym kontaktów z lobbystami, a także obowiązkiem zgłaszania faktu podejmowania czynności wchodzących w zakres zawodowej działalności lobbingowej (ustawowe określenie „organy władzy publicznej” nie odnosi się do pojedynczych parlamentarzystów, co znacznie zawęża skuteczność ustawy lobbingowej) ,
– nieobjęcia przepisami ustawy (m.in. z powodu nieprecyzyjnej definicji działalności lobbingowej) działalności osób wywierających wpływ na politykę państwa, a więc de facto wykonujących działalność lobbingową, ale w formach, których nie obejmuje ustawa jak np: „członek organów spółki, lobbysta zatrudniony przez konkretną spółkę, przedstawiciel związku zawodowego lub przedstawiciel organizacji charytatywnej”,
– nieprzyznania zawodowym i zarejestrowanym lobbystom uprawnień do udziału w posiedzeniach podkomisji sejmowych, z jednoczesnym brakiem ograniczeń dotyczących wzięcia takiego udziału przez wszelkich „gości” i „ekspertów”, a w praktyce – reprezentantów grup interesów (niezarejestrowanych lobbystów), którzy mogą dzięki temu wywierać skuteczny wpływ na proces decyzyjny.
– braku jakichkolwiek przepisów regulujących problem konfliktu interesów w działalności posłów i senatorów na styku z działalnością lobbingową; GRECO rekomenduje, aby uchwała Zasady Etyki Poselskiej została uzupełniona m.in. o jasne wskazówki dotyczące zapobiegania konfliktom interesów, przyjmowania prezentów i innych korzyści, zakazu łączenia stanowisk, dodatkowych zajęć i udziałów/interesów finansowych, niewłaściwego wykorzystywania informacji i środków publicznych, obowiązku składania oświadczeń majątkowych oraz postawy wobec osób trzecich, takich jak lobbyści. Analogiczne uzupełnienia powinny dotyczyć senatorów.
Autorzy Raportu podkreślili, że dotyczy on wyłącznie parlamentarzystów jako adresatów lobbingu, a nie osób, które prowadzą działalność lobbingową. Oznacza to, że rekomendowane zmiany nie są jedynymi, które warto byłoby wprowadzić. [To prawda – polska ustawowa i regulaminowa regulacja lobbingu zawiera istotne braki i wiele obszarów działalności lobbingowej w ogóle nie zostało w nich uwzględnionych. Pisałem o tym wielokrotnie, od przeszło dekady – szczególnie jeżeli chodzi o zupełny brak obowiązków sprawozdawczych po stronie lobbystów].

W grudniu 2014 r. w czasie 66. posiedzenia GRECO przyjęto raport zgodności dotyczący realizacji przez Polskę zaleceń wynikających z Czwartej Rundy Oceny określonych w raporcie z 2012 r. Wynik nie był korzystny dla naszego kraju. W Raporcie stwierdzono, że Polska wykonała częściowo 6 zaleceń, jedno zadowalająco, jedno całkowicie, a pozostałych – w ogóle nie wykonała. Zalecenia dotyczące regulacji prawnej działalności lobbingowej znalazły się w trzeciej grupie – w ogóle ich nie zrealizowano. Aktywnością wykazał się jedynie Senat RP. Ograniczone możliwości drugiej izby parlamentu sprawiły, że poprzestano na przekazaniu odpowiednim komisjom senackim propozycji zmian w regulaminie Senatu przewidujących ustanowienie obowiązku zgłaszania przez senatorów kontaktów z zawodowymi lobbystami oraz przygotowano senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności lobbingowej przewidujący dodanie w art. 14 ust. 3 ustawy podstawy prawnej dla w/w zmian w regulaminie Senatu. GRECO uznał te działania za dalece niezadowalające i wyraził ubolewanie, że we wdrażaniu rekomendacji w ogóle nie wziął udziału Sejm RP. W Raporcie zgodności wezwano do wdrożenia pozostałych rekomendacji i wyznaczono nowy 18-miesięczny termin na przedstawienie dodatkowych informacji dotyczących ich realizacji.

Warto przyglądać się postępom opisanych wyżej inicjatyw. Wdrożenie chociażby części z wymienionych rekomendacji doprowadzi do zmiany obowiązującej regulacji lobbingowej co może oznaczać nałożenie nowych obowiązków zarówno na lobbystów, jak i organy władzy publicznej będące adresatami działalności lobbingowej – zarówno na poziomie krajowym, jak i europejskim.

Autor składa podziękowania Fundacji Frank Bold z Krakowa, a także Fundacji INSPRO z Łodzi oraz Fundacji im. S. Batorego z Warszawy za udostępnienie materiałów dotyczących ich udziału w procesach konsultacyjnych dotyczących omawianych rekomendacji i projektów zmian w prawie.

Propozycja cytowania: M. M. Wiszowaty, Szykują się zmiany w regulacjach prawnych lobbingu w Europie i w Polsce, https://www.konstytuty.pl/archives/2991 (8.5.2016).

Uzupełnienie: 24 maja 2016 r.: Niniejszy tekst stał się kanwą dla wywiadu w „Dzienniku Gazecie Prawnej” z 24 maja 2016 r. Zapraszam do lektury: http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/946178,tak-w-polsce-jak-i-w-unii-regulacja-lobbingu-jest-fasadowa.html