KONSTYTUTY POLECAJĄ: PERIODYKI LUTEGO 2017

CZAS PRZECZYTANIA TEKSTU: 9 minut(y) / READING TIME: 9 minutes

Zagraniczną część przeglądu otwiera artykuł z „THE JOURNAL OF LEGISLATIVE STUDIES” (vol. 23 issue 1), który porusza problem opozycji parlamentarnej i jej realnego wpływu na politykę. To temat, który już pojawił się w przeglądzie styczniowym, a który uważam za szczególnie istotny w obecnej, ciekawej i nietypowej dla historii Polski sytuacji polityczno-ustrojowej. Autor tekstu How much power do oppositions have? Comparing the opportunity structures of parliamentary oppositions in 21 democracies zbadał status opozycji w 21 krajach demokratycznych z różnych części Europy, aby odpowiedzieć na tytułowe pytanie artykułu. Doszedł do wniosku, że działalność opozycji powinna koncentrować się na dwóch głównych aktywnościach: kontrolowaniu działalności rządu oraz proponowaniu alternatywnych rozwiązań. Okazuje się, że w  zależności od konkretnej konfiguracji polityczno-ustrojowej w danym państwie opozycja ma większe lub mniejsze możliwości działań w dwóch wspomnianych obszarach.

W państwach opartych na rządach większościowych możliwości kontroli rządu są słabe, ale za to istnieją świetne warunki do prezentowania przez opozycję propozycji alternatywnych (wobec rządowych) rozwiązań politycznych. W systemach określanych jako consociational, czyli takich, w których brakuje jednoznacznie większościowej siły politycznej, a rząd jest wielopartyjny i koalicyjny — opozycja może go skutecznie kontrolować, a słabiej przebijają się propozycje alternatywne. Okazuje się, że także geografia jest tutaj istotna. O ile w południowej Europie ogólnie opozycja jest słabsza, o tyle w północnej – obie formy aktywności opozycyjnej są szeroko rozwinięte. Ciekawa lektura dla badacza i uczestnika procesów politycznych. Warto również zapoznać się z analizą instytucji referendum w Irlandii, która jest rekordzistką pod względem liczby przeprowadzonych głosowań powszechnych. Do dzisiaj zorganizowano ich aż 39. Autor artykułu The use of referendums in Ireland: an analysis odpowiada na pytanie o czynniki, które wpłynęły na tak dużą częstotliwość referendów, jakie kwestie najczęściej były przedmiotem głosowania, które z nich przyniosły decyzję pozytywną, a której negatywną obywateli Irlandii. Dla badaczy demokracji bezpośredniej – lektura obowiązkowa.

Za frapujące można uznać konkluzje artykułu z najnowszego numeru meksykańskiego periodyku „BOLETÍN MEXICANO DE DERECHO COMPARADO” (Año XLX, Núm. 148). Autor tekstu pt. Informe sobre el referéndum boliviano de 2016 nie ogranicza się do szerokiej charakterystyki referendum z 2016 r., w którym obywatele Boliwii opowiedzieli się przeciwko możliwości pełnienia funkcji przez prezydenta i wiceprezydenta przez trzy (a nie jak dotychczas — dwie) kadencje. Szczególnie ciekawe są rozważania autora dotyczące referendum jako przejawu 'pozytywnego populizmu’. Uważa on, że populizm, nie tylko w Boliwii czy Ameryce Południowej, jest formą zwalczania negatywnych skutków dominującej na świecie ideologii neoliberalnej. Autor twierdzi wręcz, że nieograniczony neoliberalizm wyrządził liczne szkody w państwach demokratycznych wpływając na znaczące zubożenie większości społeczeństw, z korzyścią dla uprzywilejowanych mniejszości. Populizm może być formą ograniczenia neoliberalnych praktyk i rozwiązań. Stosowany w ograniczonym wymiarze, jak np. w formie jednostkowego referendum jest niegroźny i może przynosić korzystne efekty, jak np. zwrócenie uwagi wyznających ideologię neoliberalną władz na istotne problemy społeczne czy polityczne, które wymagają działania i poprawy. Na taki efekt w Boliwii ma autor wyraźnie nadzieję. Uważa, że referendalne „nie” będzie ważnym ostrzeżeniem dla władz i może wpłynąć na ich przemianę, nie skutkując jednak fundamentalną zmianą polityczno-ustrojową w postaci przejścia od neoliberalizmu do populizmu.

Lutowy „HARVARD LAW REVIEW” (vol. 130 no. 4) zawiera bardzo ciekawy artykuł, który pomimo typowej dla tego periodyku, znacznej objętości, zasługuje na lekturę i refleksję. „The Law of Interpretation” to analiza reguł wykładni prawa ze szczególnym uwzględnieniem konstytucji. Autor wychodzi od stwierdzenia, że istnieją dwa najpopularniejsze poglądy na temat właściwych reguł wykładni prawa. Jedna stawia na analizę językową, druga na odczytywanie przepisów i ustalanie treści norm przez pryzmat praktyki i programów politycznych (policies). Tymczasem, jak dowodzi autor, są takie kwestie, które wymykają się ściśle językowej analizie. Reguły języka nie wystarczają, aby znaleźć odpowiedź na niektóre prawne zagadnienia. Źródłem takiej odpowiedzi powinny być reguły prawne, które tworzą „zasady wykładni”. Autor uważa je za część systemu prawnego, na równi z typowymi normami prawa. Dzięki nim można z powodzeniem dokonać fundamentalnego rozróżnienia między interpretacją, a konstruowaniem norm konstytucyjnym, przy czym możliwe jest, że o ile wynik procesu określonego jako konstruowanie będzie wykraczał poza metodę językową nie przekroczy granicy prawa.

W wydaniu „AMERICAN POLITICAL SCIENCE REVIEW” z lutego (volume 111 issue 1) dwa teksty zwróciły moją uwagę. Pierwszy (Will vs. Reason: The Populist and Technocratic Forms of Political Representation and Their Critique to Party Government), który wzbudził największe zainteresowanie czytelników dotyczy dwóch alternatywnych w stosunku do rządu partyjnego form reprezentacji politycznej – rządu populistycznego i technokratycznego. Populistom poświęca się w literaturze coraz więcej miejsca, szczególnie ostatnio. Rządy technokratów są w literaturze przedmiotu rzadko obecne. Oba różnią się od siebie, ale posiadają także cechy wspólne. O ile rządy partyjne bazują na pluraliźmie, a tzw. „dobro wspólne” definiują zależnie od własnych ideałów (a więc znaczenie tego pojęcia ulega zmianie), o tyle populiści i technokraci odwołują się do ogółu — społeczeństwa, narodu, ludu. Technokraci stawiają na rządy ekspertów, bazujące na wiedzy merytorycznej, populiści stawiają na lidera, który kierując rządem odwołuje się do woli ludu. O ile w rządach partyjnych opozycyjność opiera się na odmiennym programie politycznym, czy światopoglądowym, w populiźmie opozycję zarysowuje się na linii lud <-> elity, a w technokratyźmie pomiędzy tym co właściwe (prawidłowe) i błędne.  Z konkluzji autorki, która zastrzegają, że ich badania miały charakter głównie teoretyczny, można wyprowadzić wniosek, że rozwiązaniem optymalnym jest wzbogacenie rządów partyjnych o umiarkowane elementy populistyczne i technokratyczne, czyli odwołanie się zarówno do woli ludu i wiedzy eksperckiej. Drugi tekst The Crisis of Party Democracy, Cognitive Mobilization, and the Case for Making Parties More Deliberative odwołuje się do powszechnie dostrzeganego kryzysu partii politycznych przejawiającego się na wielu polach. Coraz więcej obywateli nie poszukuje już partii w ich tradycyjnym wydaniu, czyli wysoko zorganizowanej, opartej na hierarchii organizacji do której można się zapisać, z konkretnym, spójnym programem ideowo-politycznym, z którym można się utożsamiać. Obywatele poszukują raczej przestrzeni do dyskusji w odformalizowanej i nieshierarchizowanej formule. Autorzy uważają na tej podstawie, że remedium na opisany kryzys partii może być zwiększenie demokracji wewnątrzpartyjnej oraz pluralizmu w ramach partii.

Z pierwszego w tym roku numeru „EUROPEAN PUBLIC LAW” (volume 23 issue 1) wybrałem trzy teksty.  „Israel Judicial Enforcement of Ethical Norms in Politics: From the Dismissal of Cabinet Members to the Expulsion of Elected Mayors” to analiza unikalnej instytucji kontroli urzędników i funkcjonariuszy publicznych, w tym członków rządu i burmistrzów miast, pod względem etycznym przez izraelski Sąd Najwyższy orzekający jako Najwyższy Sąd Sprawiedliwości. Jakkolwiek przypadki pozbawienia urzędu przez Sąd w efekcie egzekwowania odpowiedzialności etycznej są w Izraelu stosunkowo rzadkie i utrzymuje się w tej dziedzinie tendencja spadkowa, to co pewien czas dochodzi do wydania wyroku, który odbija się szerokim echem i wzbudza szeroką dyskusję, jak decyzja dotycząca ministrów (wbrew wcześniejszemu orzecznictwu przyznającemu to uprawnienie premierowi rządu, który składał odpowiedni wniosek do Sądu, co kończyło się zazwyczaj złożeniem dymisji przez ministra) czy burmistrzów kilku miasta. The Legal Limits of Citizenship Deprivation as a Counterterror Strategy to analiza problemów, jakie niesie ze sobą pozbawienie obywatelstwa osób skazanych za akty terrorystyczne. Ta forma sankcji jest coraz powszechniej dyskutowana w Europie w efekcie wzrostu liczby aktów terrorystycznych dokonywanych nie tylko przez imigrantów, czy uchodźców, ale przez obywateli państw Europy. Autor zwraca uwagę na fakt, że zasady nadawania obywatelstwa są jedną z ostatnich materii pozostawionych decyzji suwerennych państw w zakresie regulacji prawnej. Decyzja o pobawieniu obywatelstwa nie jest jednak, jak się powszechnie uważa, zupełnie wyłączona z regulacji międzynarodowej czy ponadnarodowej. Państwa nie posiadają w tej dziedzinie pełnej swobody i część ich decyzji może być uznana za naruszające konwencje międzynarodowe, a nawet prawo UE. Popularny ostatnio, również w Polsce, problem aktywizmu sędziowskiego sędziów trybunałów konstytucyjnych został zaanalizowany na łamach pisma na przykładzie jednego z najmłodszych w Europie państw, czyli Kosowa (‘Judicial Activism’ or Constitutional Interpretation?: An Analysis of the Workings of the Constitutional Court of Kosovo). To powstałe w 2008 r. państwo posiada jeden z najmłodszych w Europie trybunałów konstytucyjnych. Jego ustrój i status prawny został skonstruowany w oparciu o wzorce niemieckie. Trybunał  kosowski posiada silną pozycję i szerokie kompetencje. Jest to szczególnie istotne w kraju, w którym funkcjonują obok siebie liczne mniejszości etniczne, narodowe i religijne. Autor analizuje aktywność sędziów trybunału w zakresie wykładni konstytucji zmierzającej do maksymalizacji ochrony praw człowieka. Aktywność ta często przybiera postać tak zwanego aktywizmu sędziowskiego, co spotyka się ze zróżnicowaną reakcją obserwatorów.

Lutowe wydanie pisma „POLITICS” (volume 37, issue 1) zawiera dwa artykuły, które polecam. Pierwszy (Is government contestability an integral part of the definition of democracy?) dotyka problemu tzw. konkurencyjności rządu. Autor dowodzi, że konkurencyjność jest typową i bardzo ważną cechą rządów demokratycznych. Jej poziom wpływa na jakość demokracji. Przykładowo, jeżeli pozycja i poziom merytoryczny oraz skala aktywności opozycji politycznej oraz organizacji społecznych jest niska, wpływa to na zaniżenie poziomu konkurencyjności i samej demokracji. Autorzy tekstu Lessons from Westeros: Gender and power in Game of Thrones posługują się popularną serią książek i filmów pt. „Gra o Tron”, aby zilustrować znane badaczom zjawisko: ludzie w większości pozyskują wiedzę na temat stosunków międzynarodowych i polityki nie z podręczników i profesjonalnych wykładów na ten temat, ale z literatury i filmu. Z artykułu dowiadujemy się jakie może to mieć konsekwencje dla poziomu wiedzy widzów i czytelników wspomnianego, bardzo popularnego dzieła, szczególnie w aspekcie obrazu kobiet i mężczyzn w polityce.

W najnowszym numerze „LEGISLATIVE STUDIES QUARTERLY” (vol. 42, issue 1) ciekawa, ale również nieco zaskakująca wynikami analiza karier politycznych dzieci i krewnych polityków (Political Dynasties and the Selection of Cabinet Ministers). Autorzy poszukiwali odpowiedzi na pytanie czy kariera polityczna członka rodziny daję przewagę przy ubieganiu się o stanowisko w rządzie. Analiza praktyki politycznej Irlandii na przestrzeni ponad 70 lat (1944-2016) przynosi pozytywną odpowiedź na to pytanie. Autorzy zbadali wyniki wyborów parlamentarnych oraz skład gabinetów rządowych i doszli do wniosku, że istnieje ścisła zależność. Co ważne, nie chodzi tutaj tylko o skojarzenie nazwiska i wynikającą stąd popularność — ważną w rywalizacji wyborczej. Można więc mówić ostrożnie o dynastycznych aspektach polityki demokratycznej – kolejnym monarchicznym (oligarchicznym?) elemencie, tym razem praktyki ustrojowej.

Lutowe wydanie „AFRICAN JOURNAL OF POLITICAL SCIENCE AND INTERNATIONAL  RELATIONS” (VOL. 11 (2)) zawiera m.in. tekst pt. Election observation and its political impact in Southern Africa. Autorzy odpowiadają w nim na pytanie o sens organizowania i realne efekty tzw. obserwacji wyborów. Na podstawie analizy obserwacji wyborów w RPA dochodzą do ciekawych wniosków. Jeżeli obserwacja ma szeroki, intensywny charakter i kończy się pisemnym, szczegółowym raportem może przynieść efekty o charakterze krótko- i długoterminowym. Skutek pierwszego typu to w przypadku dostrzeżonych i wyliczonych nieprawidłowości procesu wyborczego — wdrożenie przez władze odpowiednich zmian w prawie, szczególnie prawie wyborczym. Skutki dalekosiężne to eliminacja aktów przemocy towarzyszących wyborom szczególnie w sytuacji zmiany partii rządzącej. Obecność obserwatorów stopniowo i względnie trwale redukuje występowanie aktów przemocy.

W lutym dał się zauważyć wyraźny wzrost liczby periodyków polskich, które odnotowały nowe wydania. W lutowych numerach czterech czasopism naukowych, należących do opracowanego przeze mnie zestawu tytułów z zakresu prawa konstytucyjnego i dziedzin pokrewnych, znajdziemy teksty traktujące o interesującej nas tematyce, które zasługują na uwagę.

W „PRZEGLĄDZIE SĄDOWYM” (nr 2/2017) tekst sędziego Sądu Najwyższego w stanie spoczynku prof. W. Sanetry pt. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez Sąd Najwyższy. Jest to zbiorcze podsumowanie najważniejszych problemów oraz tez z orzecznictwa dotyczących tytułowej problematyki. Wśród rozważań autora znajdziemy jego poglądy na kluczowe kwestie związane z wykładnią konstytucji i weryfikacją zgodności aktów prawnych z ustawą zasadniczą dokonywanych przez Sąd Najwyższy. Za najważniejsze tezy zawarte w artykule uważam dwie. Po pierwsze — że w świetle zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji RP należy uznać, że sądów (a co najmniej Sądu Najwyższego) nie obejmuje obowiązek kierowania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, a jedynie taka możliwość. Po drugie — że z wyrażonej w Konstytucji RP zasady jej nadrzędności i bezpośredniego jej stosowania (art. 8) wynika, że nie ma żadnej zasady domniemania zgodności ustawy z Konstytucją RP, zwłaszcza jeżeli zasadę tę pojmować w ten sposób, że domniemanie to jest nieusuwalne. Cały tekst można przeczytać tutaj.

W najnowszym „PRZEGLĄDZIE PRAWA PUBLICZNEGO” (nr 2/2017) artykuł traktujący o Uchwałach NSA w świetle konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziów oraz ich podległości tylko konstytucji i ustawom. Autor podkreślając znaczenie uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego dla ujednolicania orzecznictwa sądów administracyjnych, jednocześnie wyraża swoje zastrzeżenia do ich wpływu na pozycję sędziego, który w świetle konstytucji powinien w wykonywaniu swojego urzędu cieszyć się niezawisłością i podlegać tylko konstytucji i ustawom. Tymczasem prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi w art. 296, że jeżeli sąd administracyjny zamierza odstąpić od stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinien przedstawić NSA powstałe zagadnienie prawne, które ten rozstrzygnie w drodze uchwały. Sąd administracyjny, który przedstawił zagadnienie NSA, jest związany treścią ponownie podjętej uchwały.

W lutowym „PAŃSTWIE I PRAWIE” (2/2017) opracowanie dotyczące problemu przedmiotu kontroli konstytucyjności prawa przez Trybunał Konstytucyjny. O ile sam Trybunał podkreśla, że przedmiotem jego kontroli jest norma prawna, to po pierwsze — nie jest w pełni jasne w jaki sposób odtwarza normy prawne z przepisów prawnych oraz jak ustala treść odtworzonych norm prawnych. Autor apeluje, aby Trybunał uściślił te kwestie, a także doprecyzował pojęcie „treści normatywnej”, którym posługuje się często dość swobodnie jeżeli chodzi o zakres pojęciowy tego sformułowania. Proponuje także, aby Trybunał wypracował lub przyjął spójne reguły wykładni prawa, którymi posługuje się w odniesieniu do norm konstytucyjnych. Po drugie — nie zawsze przedmiotem kontroli jest norma prawna. Kiedy Trybunał kontroluje tryb uchwalenia ustawy, czy innego aktu prawnego, przedmiotem kontroli nie jest norma prawna, ale określone czynności tworzenia prawa.

W pierwszym w tym roku numerze „PRZEGLĄDU SEJMOWEGO” (nr 1/138/2017), w zmienionej szacie graficznej, znajdziemy tekst na temat horyzontalnego obowiązywania praw człowieka (W obronie bezpośredniego horyzontalnego obowiązywania praw człowieka). Artykuł jest w istocie bardzo rozbudowaną i polemiczną recenzją ze zbiorem opracowań naukowych pt. „Oddziaływanie współczesnych konstytucji na stosunki między podmiotami prywatnymi” pod red. prof.M. Florczak-Wątor. Autor szczegółowo omawia poszczególne artykuły opublikowane w tomie opatrując je krytycznym komentarzem. Badacze systemów rządów znajdą w numerze artykuł pt. Legislatywa i egzekutywa w prezydenckich i półprezydenckich systemach rządów akcentujący różnice pomiędzy systemem prezydenckim i półprezydenckim, w aspekcie relacji między władzą ustawodawczą i wykonawczą. Analiza dotyczy przede wszystkim sposobu przeprowadzenia podziału władzy, który o ile w systemie prezydenckim ma charakter maksymalny, określany jako separacja, to w półprezydenckim zbliża się wyraźnie do wersji znanej z systemu parlamentarno-gabinetowego. Autor słusznie podkreśla fakt, że oba systemy w wersji czystej występują praktycznie w dwóch krajach — odpowiednio: USA i Francji. Pozostałe przypadki są już tylko mniej lub bardziej udanymi imitacjami. W numerze opublikowano także zestaw opinii na temat głośnego posiedzenia Sejmu zorganizowanego częściowo w Sali Kolumnowej. Niektóre z tych opinii odbiły się szerokim echem w środowisku konstytucjonalistów ze względu na zawarte w nich dość radykalne tezy.