CZAS PRZECZYTANIA TEKSTU: 8 minut(y) / READING TIME: 8 minutes
Dwa pierwsze miesiące 2021 roku przyniosły nowe wydania 44 periodyków. Część tytułów dotąd nie udostępniło wydań z tego roku. Nie chciałem jednak czekać aż się to stanie i zwlekać z przygotowaniem nowego odcinka „Przeglądu”. Tym bardziej, że do nadrobienia mam też spore zaległości, co będę się starał sukcesywnie robić publikując na zmianę — nowy i nowy-zaległy odcinek.
Wybór zestawu 10 polecanych artykułów z tak bogatego zbioru jak zwykle nie był łatwy. Obecnie, czasopisma konstytucyjne pełne są przeróżnych analiz dotyczących wpływu, jaki epidemia Covid-19 wywarła na prawo konstytucyjne i procesy polityczne. Ukazało się też kilka numerów specjalnych poświęconych prawnym aspektom Covid-19. Temat ten z pewnością długo nie opuści łamów periodyków konstytucyjnych i politologicznych. Z powodu zalewu tej tematyki, postanowiłem pomijać ją w moich przeglądach, robiąc wyjątek tylko w przypadku szczególnie interesujących analiz z tego obszaru (może kiedyś powstanie specjalny Covidowy przegląd?).
Na początek tego odcinka „Przeglądu” kilka refleksji o demokracji autorytarnej, które proponuje nam autor artykułu „L’idée de démocratie autoritaire: Quelques réflexions” w najnowszym wydaniu „JUS POLITICUM. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT POLITIQUE” (N°25). Prowokacyjny tytuł od razu zachęcił mnie do lektury. Jak to „demokracja autorytarna”? Czy to nie jest oksymoron? A jednak — dowodzi autor — w demokracji od jej zarania nie brakowało elementów autorytarnych, które sprawni liderzy mogą wykorzystać i wzmocnić, aby stworzyć system rzeczywiście autorytarny.
Przestrzegał przed tym Alexis de Tocqueville, który twierdził, że ustrój demokratyczny nie gwarantuje per se wolności jednostki. Autor celnie lokalizuje elementy autorytarne w demokracji analizując demokrację ateńską. Te elementy i zagrożenia (chociaż w innych formach) są nadal żywe. Lud polityczny, który w demokracji pełni rolę suwerena nie jest w stanie osobiście sprawować władzy. Konieczne jest ustanowienie pełnomocników, ale to prowadzi do pytania o ich legitymację. Wpisany w demokrację kult liczb – jak nazywa autor dążenie do zdobycia poparcia większości – jeżeli nieposkromiony, grozi wzmocnieniem tendencji autorytarnych w demokracji. Poszukiwanie i wzmacnianie legitymizacji pełnomocników może zmierzać do oczekiwania, że będą zwierciadłem suwerennego ludu. To niebezpieczne dążenie do utożsamienia ludu i władzy może prowadzić do „umasowienia” ludu oraz stopniowej likwidacji pluralizmu i zróżnicowania społecznego. Stąd już prosta droga do autorytaryzmu, a dalej nawet do totalitaryzmu, w którym cały lud utożsamia jego lider (wódz). Te i wiele innych ciekawych refleksji znajdziemy nie tylko w tekście francuskiego politologa i filozofa, ale w całym najnowszym numerze „JUS POLITICUM”, który poświęcony jest, zgodnie z podtytułem „Doktrynom autorytarnym i totalitarnym w prawie konstytucyjnym”.
Czy sztywna konstytucja jest lepszą gwarancją demokracji? Tak podaje większość popularnych podręczników do prawa konstytucyjnego opierając się na idei konstytucjonalizmu liberalnego, wedle której konstytucja (sztywna) jest lepszą gwarancją praw człowieka, jako fundamentu demokracji liberalnej. Tę powszechnie uznawaną tezę podważa artykuł w najnowszym wydaniu „REVISTA DE ESTUDIOS POLÍTICOS” (número 191) — pt. „Flexibilidad constitucional y democracia: una revisión crítica a la teoría liberal. Explorando la experiencia de Uruguay, Venezuela y Chile”. Jego autor odwołuje się do przykładów trzech konstytucji. Konstytucja Urugwaju cechuje się niskim poziomem sztywności, a jednak poziom stabilności demokracji w tym kraju jest wysoki i nie mamy tam do czynienia z reformami niszczącymi czy psującymi demokrację. Z kolei przykłady bardzo sztywnych konstytucji, w których procedura zmiany ustawy zasadniczej jest bardzo rygorystyczna — konstytucji Wenezueli z 1961 r. i konstytucji Chile z 1980 r. dowodzą odwrotnej tendencji. W konkluzji artykułu autor stwierdza, że elastyczne konstytucje niekoniecznie osłabiają demokrację. Z kolei rezultatem ustanowienia bardzo rygorystycznych zasad nowelizacji konstytucji może być niemożność dostosowania konstytucji do zmieniającej się rzeczywistości i sprostania wyzwaniom dynamicznej i niestabilnej współczesności.
Po 2015 r. w Polsce popularna stała się idea rozproszonej kontroli konstytucyjności. O ile sama koncepcja nie jest ani nowa, ani nieznana, o tyle doszukiwanie się jej w polskim ustroju konstytucyjnym zostało przyjęte z mieszanymi uczuciami w środowisku polskich konstytucjonalistów. Entuzjazmowi jednych (wspieranych przez niekonstytucjonalistów) towarzyszyło oburzenie drugich, którzy uważali ten pomysł za sprzeczny z dotąd powszechnie przyjmowaną koncepcją podstawowego, rozłącznego podziału systemów kontroli konstytucyjności. Klasycznie, podział oparty na dwóch grupach (model skoncentrowany kontra model – zdekoncentrowany / rozproszony) bywa uzupełniany o model trzeci — „mieszany”. Polskie rozwiązania ustrojowe zaliczano zawsze do modelu skoncentrowanego, a od kilkunastu lat coraz częściej, choć wciąż nie powszechnie — do mieszanego, ale nigdy do „rozproszonego”. Ta sytuacja uległa zmianie pod wpływem bieżącej praktyki politycznej. Konstytucjonaliści i pozostali prawnicy biorący udział w dyskusji dalej prowadzą na ten temat spór. Tymczasem ja proponuję lekturę, która powinna zainteresować nie tylko obie trwające w sporze strony. W najnowszym numerze „ANUARIO IBEROAMERICANO DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL” (Numero 24 (1)/2021) ukazał się artykuł pt. „El control de constitucionalidad en el derecho constitucional subnacional argentino”. Prezentuje on bardzo ciekawe rozwiązania dotyczące kontroli konstytucyjności prawa w prowincjach (członach federacji) Argentyny. W większości z nich funkcjonują rozwiązania, które zalicza właśnie do modelu kontroli mieszanej (inaczej: hybrydowej lub równoległej). W tym celu poddał analizie rozwiązania występujące w 23 prowincjach Argentyny łącznie z Autonomicznym Miastem Buenos Aires.
W moim przeglądzie nie mogło zabraknąć tematyki lobbingu. Tym razem polecam aż dwa teksty na ten temat:
W pierwszym w tym roku numerze „GERMAN LAW JOURNAL” (Volume 22, Issue 1), opublikowano ciekawy artykuł „Legal Lobbying: The Evolving (But Hidden) Role of Lawyers and Law Firms in the EU Public Affairs Market”. Okazuje się (czego należało się spodziewać), że Unia Europejska zaczyna borykać się z problemem znanym od dekad w USA. Prawnicy europejscy odkryli żyłę złota w postaci nie(do)regulowanego rynku usług lobbingowych. Instytucje unijne dają ogromne możliwości rozwoju kariery lobbysty, a wciąż szczątkowa — pomimo sukcesywnego jej rozwijania — regulacja prawna lobbingu przy instytucjach unijnych daje lobbystom dużą swobodę. Coraz więcej europejskich kancelarii prawnych oferuje usługi lobbingowe swoim klientom. Jednocześnie, niechętnie rejestrują się one w Rejestrze Służącym Przejrzystości UE (namiastka rejestru lobbystów). Wynika to z kilku powodów i problemów, które autorka artykułu celnie charakteryzuje. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim nieścisłość regulacji unijnej, która z jednej strony zwalnia doradców prawnych od rejestracji lobbingowej, a z drugiej — wymaga aby rejestrowali się lobbyści prawni. Dodatkowo, prawnicy-lobbyści używają instytucji tajemnicy adwokackiej dla wzmocnienia swojego stanowiska o niepodleganiu obowiązkowi rejestracji i sprawozdawczości lobbingowej. Ułatwia to kancelariom prawnym pozostawanie w lobbingowej szarej strefie. Autorka proponuje rozwiązanie tej kwestii zmierzające do odróżnienia lobbystów prawnych od pełnomocników prawnych klienta oraz objęcie tych pierwszych regulacją prawną lobbingu.
W styczniowym numerze „JOURNAL OF LEGISLATIVE STUDIES” (Volume 27, Issue 1) znalazłem artykuł pt. „Grass-roots lobbying and the provision of information-processing resources in state legislatures”. Grass-roots lobbying zwany w Polsce „lobbingiem oddolnym” wciąż nie do końca poznanym i zmiennym, dlatego trudnym w badaniu. Autor na podstawie danych zebranych głównie w formie wywiadów oraz ankiet przeprowadzonych wśród parlamentarzystów amerykańskich legislatur stanowych zanalizował stosunek deputowanych do lobbingu „grass-roots”. Podstawowe pytanie dotyczyło kwestii czy — jak uważają jedni — parlamentarzyści ignorują próby oddolnego wywierania na nich wpływu przez grupy wyborców (szczególnie jeżeli przekaz nie odpowiada ich politycznej agendzie), czy — jak twierdzą inni — uwzględniają go (a więc: czym się kierują). Z konkluzji badań wynika, że istnieje pozytywna zależność pomiędzy długością sesji parlamentarnej w danym stanie oraz wysokością uposażenia deputowanego, a podatnością na grass-roots lobbying. Posłowie szybko przyzwyczajają się do swoich wysokich honorariów i większość chce je zachować dlatego nie lekceważy głosów płynących od grup wyborców. Ponadto — długość sesji sprzyja wydłużeniu batalii politycznej na forum izby, dlatego głosy wyborców stają się cenionym argumentem w debatach. Rzecz w tym, że im większa podatność posłów na lobbing tym większa konkurencja w łonie lobbystów, którzy muszą skutecznie dotrzeć do posła przed lub zamiast konkurentów. W tym zadaniu sojusznikiem okazują się członkowie personelu deputowanych oraz urzędnicy parlamentarni.
A skoro mowa o personelu parlamentarnym — polecam kolejny ciekawy artykuł z lutowego wydania „STATUTE LAW REVIEW” (Volume 42, Issue 1). Autor tekstu pt. „Our Forgotten Constitutional Guardians: Preserving Respect for the Law” zwraca uwagę czytelnika na niedocenianą i często pomijaną w analizach grupę strażników konstytucyjności prawa. Nie chodzi o sądy, trybunały konstytucyjne, ani o inne organy władzy publicznej. Tekst traktuje o dwóch grupach ekspertów — prawnikach-legislatorach parlamentarnych oraz starszych urzędnikach parlamentarnych. Co prawda, autor opisuje wyłącznie brytyjskie realia, ale część wniosków, na czele z tytułową tezą artykułu, pasuje zapewne do każdego parlamentu w demokratycznych państwach prawa. Autor przeprowadził wywiady z parlamentarzystami i urzędnikami. Wynika z nich, że służby prawne i wyżsi urzędnicy parlamentarni dysponują znaczną władzą w zakresie prawotwórstwa, z której mało kto zdaje sobie sprawę. Zdaniem autora artykułu obie wskazane grupy należy zaliczyć do kluczowych strażników konstytucyjności, szczególnie ważnych w obecnych czasach spadku zaufania do prawa i poparcia dla demokracji parlamentarnej. Szczególnie biuro legislacyjne Izby Gmin (Office of Parliamentary Counsel) jest uważane wręcz za pierwszą linię kontroli konstytucyjności prawa w Zjednoczonym Królestwie. Także urzędnicy Izby odgrywają istotną rolę w ocenie konstytucyjności — sprawują pieczę nad poprawnością języka prawnego używanego w legislacji – poczynając od długich i krótkich tytułów projektów i ustaw (ważny element legislacji brytyjskiej) po trafność i merytoryczny poziom poprawek.
Problematyka regulacji prawnej — konstytucyjnej, ustawowej i podustawowej — symboli narodowych, emblematów lokalnych, używanych przez instytucje rządowe, grupy polityczne lub mniejszości etniczne pojawia się rzadko w literaturze konstytucyjnej. Tym bardziej warto sięgnąć po najnowsze wydanie i opublikowany tam artykuł pt. „Los emblemas nacionales: regulación, problemas y propuestas” na łamach chilijskiego periodyku „LA REVISTA DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL NORTE (RDUCN)” (Vol. 28). Jego autor analizuje wspomnianą problematykę na przykładzie regulacji prawnej i orzecznictwa w Chile (bardzo szczegółowo) oraz — (w ramach pomocniczej analizy porównawczej) — w Katalonii (kazus flagi Estelada) i USA (kazus flagi konfederackiej). Okazuje się, że o ile w Chile obowiązuje bardzo ogólna regulacja konstytucyjna, o tyle nie ma szczegółowej regulacji ustawowej, która precyzowałaby nie tylko szczegółowy wizerunek herbu i flagi państwa, ale także zasady ich poprawnego używania — zarówno przez instytucje publiczne i obywateli, jak i prywatne osoby prawne. Brakuje także regulacji dotyczącej symboli instytucji państwowych oraz posługiwania się symbolami narodowymi w działalności komercyjnej, co skutkuje dużą dowolnością, mnogością regulacji szczątkowych, nierzadko sprzecznych lub nieprecyzyjnych. Autor zaleca pilne przyjęcie stosownej regulacji prawnej w drodze dekretu prezydenta przewidującego m.in. sankcje karne zabezpieczające tę regulacje, a także wdrożenie programów edukacyjnych, które promowałyby symbole narodowe, ich znaczenie i poprawne używanie wśród najmłodszych obywateli.
Czy uniwersytety są zarzewiem politycznych protestów? — pytają autorzy artykułu „Chaos on Campus: Universities and Mass Political Protest” na łamach najnowszego wydania „COMPARATIVE POLITICAL STUDIES” (volume 54, issue 1). Odpowiedź formułują na podstawie analizy protestów politycznych zorganizowanych w latach 1991-2016 na uniwersyteckich kampusach w 62 państwach Afryki i Ameryki Środkowej. Autorzy zweryfikowali negatywnie hipotezę odwrotną — że lokalizacja, która sprzyja protestom sprzyja także zakładaniu uniwersytetów. Okazuje się, że istnieje zależność między faktem, że w danym mieście znajduje się siedziba uniwersytetu, a także ich liczbą, a faktem i częstotliwością masowych protestów politycznych. Protesty organizowane na kampusach uniwersyteckich zdarzają się częściej w państwach, w których panuje dyktatura. Ponadto — protesty na uniwersytetach dotyczą najczęściej łamania praw człowieka oraz obrony demokracji.
W najnowszym wydaniu „THE THEORY AND PRACTICE OF LEGISLATION” (Volume 9, issue 1) artykuł pt. „The Henry VIII powers in the Brexit process: justification subject to political and legal safeguards”, z którego dowiemy się sporo na temat tzw. klauzul Henryka VIII („The Henry VIII powers”), o których zrobiło się głośno w czasie negocjacji dotyczących Brexitu. Klauzule te to rodzaj upoważnienia ustawowego dla brytyjskiego rządu do dokonywania zmian w ustawodawstwie bez udziału parlamentu. Były stosowane także przed Brexitem, ale stały się głośne za sprawą ustaw European Union (Withdrawal Agreement) Act z 2018 i 2020 r. Ich nazwa wywodzi się z ustawy The Statute of Proclamations z 1539, w której znalazło się upoważnienie dla króla Henryka VIII z dynastii Tudorów do dokonywania zmian w ustawodawstwie z pominięciem normalnej procedury parlamentarnej. Autor artykułu zauważa, że klauzule Henryka VIII dotąd nie stanowiły przedmiotu szczególnego zainteresowania nauki prawa konstytucyjnego. Opisuje ich zastosowanie w obu wymienionych ustawach oraz ich pozytywne i negatywne konsekwencje dla systemu prawnego i praktyki ustrojowej. W konkluzji autor proponuje ustanowienie odpowiednich zabezpieczeń dotyczących posługiwania się tymi klauzulami. Optymalnym rozwiązaniem byłoby jego zdaniem przyjęcie osobnej ustawy określającej standardy używania klauzul Henryka VIII.
W najnowszym numerze „UNIVERSITY OF CHICAGO LAW REVIEW” (Volume 88.1 – January 2021) artykuł pt. „The Comparative Constitutional Law of Presidential Impeachment”. Autorzy reagują na gwałtowny wzrost zainteresowania instytucją impeachmentu, czyli odpowiedzialności konstytucyjnej egzekwowanej przez parlament, wywołany pojawiającymi się w przestrzeni publicznej rewelacjami o rzekomo rozważanym zastosowaniu tej instytucji wobec byłego prezydenta Donalda Trumpa. Przypominają, że z jednej strony w całej historii USA były nieliczne przypadki zastosowania tej instytucji, z drugiej — Stany Zjednoczone nie są jedynym krajem, w którym obowiązuje ta szczególna instytucja. Przeprowadzają analizę porównawczą kształtu impeachmentu w USA, Korei Południowej, Paragwaju, Brazylii i Republice Południowej Afryki. Weryfikują tezę, że przeprowadzenie impeachmentu wpływa znacząco (negatywnie lub pozytywnie) na jakość demokracji. Zauważają także, że instytucja ta nie była wykorzystywana tylko w przypadkach oskarżeń o delikty konstytucyjne czy przestępstwa, ale także w przypadku kryzysu politycznego spowodowanego znaczącym spadkiem poparcia dla prezydenta. Do ciekawych wniosków autorów należy także twierdzenie, że przedterminowe złożenie z urzędu prezydenta przynosi lepsze efekty kiedy (inaczej niż w USA) można niezwłocznie zarządzić nowe wybory.
