USTAWA Z 7 VII 2005 R. O DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W PROCESIE STANOWIENIA PRAWA, W TRZECIĄ ROCZNICĘ UCHWALENIA: ANALIZA DE LEGE LATA I PROPOZYCJE DE LEGE FERENDA.

Marcin Michał Wiszowaty
Ustawa z 7 VII 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, w trzecią rocznicę uchwalenia: analiza de lege lata i propozycje de lege ferenda.

[Opublikowano w: „Acta Pomerania”, 2008, nr 1.]

Regulacja prawna lobbingu to zadanie, które do tej pory zakończyło się sukcesem w bardzo niewielu państwach na świecie. Odkąd w 1877 r. po raz pierwszy użyto wyrazu „lobbying” w Konstytucji stanu Georgia, zaledwie 8 państw świata doprowadziło do końca proces ustawowego objęcia zjawiska lobbingu kontrolą państwa[1]. O trudności tych zabiegów świadczy fakt, że w latach 1957 – 2006 zgłoszono blisko 70 projektów ustaw lobbingowych w 20 państwach świata[2]. Wszystkie te inicjatywy zakończyły się fiaskiem.

Wśród przyczyn nieskuteczności zabiegów o nadanie kontroli nad lobbingiem formy regulacji prawnej można wymienić kilka najważniejszych. Przede wszystkim samo zdefiniowanie lobbingu jest zadaniem niezwykle trudnym, co sprawiło, że negatywna ocena proponowanej definicji legalnej tego zjawiska zadecydowała o niepowodzeniu regulacji lobbingu w takich państwach jak Izrael, Australia, a także na poziomie Unii Europejskiej. Inna przyczyna leży po stronie samych lobbystów niezainteresowanych poddaniem się reżimowi kontroli państwa nad działalnością, której istota leży w zakulisowości i nawiązywaniu nieoficjalnych kontaktów. Skuteczność lobbystów w zwalczaniu kolejnych prób poddania lobbingu kontroli, jakkolwiek na swój sposób imponująca, sprawia, że problem ten jest w większości parlamentów odkładany lub lekceważony. Nie bez znaczenia jest z pewnością brak tzw. „woli politycznej”, po części wynikającej z obaw polityków o niepewną przyszłość ich kariery. Jak pokazują badania amerykańskie średnio ok. 27 % członków Izby Reprezentantów i 33% członków Senatu USA po zakończeniu kariery parlamentarnej pozostaje w Waszyngtonie aby wykonywać zawód lobbystów[3]. Znane są również liczne przypadki funkcjonariuszy władzy wykonawczej, którzy po odejściu z urzędu zajmują się lobbingiem[4]. Powrót do polityki przez byłych deputowanych czy urzędników państwowych, w charakterze zawodowych lobbystów, nazywany jest w literaturze zjawiskiem „drzwi obrotowych” (revolving doors). Ta tendencja, choć w różnej skali jest zapewne obecna w większości państw demokratycznych. Często więc to sami politycy nie są zainteresowani zwiększaniem rygorów kontroli lobbingu, obawiając się wpadnięcia w pułapkę przez siebie zastawioną. Najpoważniejszym problemem pozostaje jednak wciąż brak pomysłu na regulację prawną lobbingu przejawiający się w uchwalaniu ustaw fasadowych, bez większego praktycznego znaczenia, tylko po to, aby zadowolić opinię publiczną. Negatywnym efektem takiego podejścia do sprawy jest wytworzenie poczucia fałszywego bezpieczeństwa i przekonania o objęciu kontrolą lobbingu, podczas gdy w rzeczywistości nic takiego nie ma miejsca, a wszelkie nieprawidłowości odbywają się faktycznie w majestacie prawa.

Ustawy lobbingowe na świecie wykazują wiele podobieństw, ale również istotne różnice. Ich porównanie dowodzi, że wszystkie zdają się czerpać z jednego źródła inspiracji, to jest z ustaw amerykańskich, jako bez wątpienia najbardziej dojrzałych i opartych na najbogatszym doświadczeniu legislacyjnym oraz praktycznym. O sile oddziaływania koncepcji amerykańskich niech świadczy fakt, że tzw. „Komisja Coopera”, która opracowywała projekt kanadyjskiej ustawy lobbingowej, odwiedziła Waszyngton i Californię, specjalnie aby poznać tamtejsze regulacje lobbystyczne w praktycznym działaniu [5].

Amerykańska koncepcja regulowania lobbingu opiera się na kilku założeniach. Jej fundamentem są dwa obowiązki lobbystów: „registration”, czyli rejestracja oraz „disclosure”, czyli sprawozdawczość. Jednocześnie – zawodowym lobbystom nie oferuje się żadnych przywilejów wychodząc z założenia, że ich wystarczającą korzyścią są wynagrodzenia sięgające milionów dolarów. Obowiązki lobbystów są surowo egzekwowane, z użyciem kar pozbawienia wolności, wysokich grzywien, czy czasowego zakazu wykonywania działalności lobbystycznej. Obowiązek sprawozdawczy doprowadzono w wielu ustawach stanów amerykańskich do stopnia tak szczegółowego, iż należy zeznać nawet o każdym przypadku, kiedy lobbysta oddał politykowi przysługę, np. w formie podwiezienia do domu własnym samochodem, przyjmując 29 centów jako przeliczoniowy koszt jednej przejechanej mili [6]. O ile rejestracji dokonuje się na ogół na dłuższy czas (najczęściej 1 rok) i należy ją stale ponawiać, częstotliwość  składania sprawozdań jest większa i wynosi od pół roku do nawet miesiąca [7].

Kluczowym osiągnięciem regulacji amerykańskiej jest z pewnością zdefiniowanie lobbingu, jako działalności wyłącznie zgodnej z prawem, odpłatnej, czyli wykonywanej za wynagrodzeniem lub co najmniej zwrotem kosztów, przez zawodowego lobbystę, w interesie osoby trzeciej. Wynika więc stąd, że lobbingiem na pewno nie jest: działalność nielegalna (korupcja, szantaż, wprowadzanie w błąd organów państwa), działalność darmowa, czy działalność we własnym interesie.

Wiele uwagi przywiązuje się w regulacjach amerykańskich do weryfikacji danych zgłaszanych przez lobbystów. Zajmuje się tym organ prowadzący rejestr lub inny, specjalnie powołany. Weryfikacja przybiera czasami formę podwójną, kiedy osobnej kontroli podlega nie tylko lobbysta
i jego zleceniodawca, ale również urzędnik czy polityk (adresat lobbingu)[8].

Analiza amerykańskiej regulacji lobbingu nie pozwala na stwierdzenie jej stuprocentowej skuteczności. Również w USA zdarzają się afery z lobbingiem w tle (np. jedna z najnowszych – afera Abramoffa z 2006 r.[9]). Należy jednak stwierdzić, że Amerykanie uczynili ogromny postęp od 1946 r. kiedy doszło do uchwalenia pierwszej, powszechnie krytykowanej i pełnej wad oraz luk ustawy lobbingowej[10]. Obecnie obowiązująca ustawa federalna z 1995 r.[11] stanowi podsumowanie doświadczeń zbieranych przez prawie 50 lat i krytycznej, stale prowadzonej analizy praktyki obowiązywania ustawy. Bez niej nie sposób ulepszać obowiązującego ustawodawstwa, o czym często zdają się zapominać rodzimi legislatorzy. Ważne jest również, aby przy analizowaniu polskiej regulacji lobbingowej pamiętać, że sam ustawodawca stwierdził, iż jest to swoista regulacja „na próbę”, w którą świadomie wpisane są pewne niedomówienia czy ograniczenia zakresu regulacji, aby móc w bliskiej przyszłości, dokonując podsumowania pierwszych lat obowiązywania, dokonać koniecznych zmian[12].

Trzy lata jakie upłynęły od uchwalenia polskiej regulacji prawnej lobbingu pozwalają, aby pokusić się o próbę wstępnego podsumowania jej praktycznego działania. Z konieczności w niniejszym artykule będzie można jedynie zasygnalizować pewne zjawiska, które jednakże pozwolą na wystawienie oceny skuteczności polskiej ustawy lobbingowej. Badając polskie przejawy działalności lobbystycznej mamy do dyspozycji kilka źródeł danych. Informacje oficjalne, zgodnie z art. 18 ustawy lobbingowej są raz do roku przedstawiane i publikowane w internecie przez Szefa Kancelarii Sejmu. Podobnie, na mocy art. 16 ustawy i szczegółowych wytycznych kierowników obslugujących naczelne organy państwa – wykazy osób prowadzących zawodową działalność lobbingową publikowane są na stronach internetowych tych organów i aktualizowane na bieżąco. Cennym źródłem informacji jest  obserwacja bieżącej działalności organów państwa, która daje nam obraz stopnia skuteczności przepisów lobbystycznych. Ważnym, choć mniej wiarygodnym źródłem informacji są doniesienia prasowe dotyczące różnych wykrytych przez media przejawów lobbingu. Wszystkie te źródła informacji zostaną uwzględnione w niniejszym opracowaniu i posłużą do wysunięcia podsumowujących wniosków.

Prace nad polską regulacją prawną lobbingu trwały przynajmniej od 2000 r., kiedy do Sejmu wpłynął poselski projekt ustawy „o jawności procedur decyzyjnych, grupach interesów i publicznym dostępie do informacji”[13] (druk nr 2153) zgłoszony przez posłów z klubu Unii Wolności. Jego historia kończy się na etapie komisyjnym, między I i II czytaniem w Sejmie, bowiem w efekcie zakończenia III kadencji Sejmu nie doszło do uchwalenia ustawy. Projekt był konsekwencją ujawnienia tzw. „afery żelatynowej”, której początki przypadają na rok 1993[14]. Zachowania uczestników tej afery nie miały nic wspólnego z lobbingiem, ale zostały za takie uznane przez media, co stanowi źródło pokutującego po dziś dzień poglądu o korupcyjnym charakterze lobbingu. Odtąd walka z korupcją stała się jednym z nośnych haseł używanych przez polityków, a o potrzebie regulacji prawnej lobbingu jednym głosem przemawiali nawet przeciwnicy polityczni[15]. Momentem przełomowym w trwającej od lat dyskusji nad prawną regulacją lobbingu, okazały się wydarzenia z lat 2001-2003 towarzyszące pracom nad projektem rządowym nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji, znane powszechnie pod nazwą tzw. „afery Rywina” i ujawnione przez media oraz w wyniku przesłuchań przed pierwszą powołaną na mocy przepisów Konstytucji z 1997 r. sejmową komisją śledczą[16]. Prace nad nowym projektem ustawy przygotowywanym przez MSWiA trwały co najmniej od września 2002 r.[17]. Założenia do projektu ustawy Rada Ministrów przyjęła na posiedzeniu 11 III 2003 r.[18]. 8 października przyjęto projekt ustawy o działalności lobbingowej, który wkrótce poddano szerokiej konsultacji, jako ważny element rządowej strategii walki z korupcją pn. „Bezpieczna Polska” [19]. Projekt został zgłoszony do Sejmu 28 października 2003 r.[20]

Po wielu burzliwych debatach na forum komisji nadzwyczajnej powołanej specjalnie w celu prac nad projektem ustawy lobbingowej[21], dnia 7 VII 2005 r., podczas 107 posiedzenia Sejmu RP IV kadencji, uchwalono „Ustawę o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa”[22]. Ogłoszona w Dzienniku Ustaw nr 169 z dnia 6 IX 2005 r. pod pozycją 1414, zgodnie z art. 24, ustawa weszła w życie po 6 miesiącach od dnia ogłoszenia tj. 7 III 2006 r.

Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa zawiera bardzo szeroką definicję lobbingu, określonego jako „każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa” (art. 2 ust. 1). Szczegółowe przepisy ustawy dotyczą jednak wyłącznie zawodowej działalności lobbingowej, a więc odmiany lobbingu prowadzonego odpłatnie, na podstawie umowy cywilnoprawnej lub w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (art. 2 ust. 2 i 3). Lobbysta zawodowy ma obowiązek dokonać zgłoszenia do rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową (art. 12) prowadzonego przez ministra właściwego do spraw administracji (art. 10 ust. 2). Rejestracja jest odpłatna (100 zł) i dokonywana na czas nieoznaczony (art. 11 ust. 6). Nakłada na lobbystę obowiązek uaktualniania danych nie bieżąco, w razie zmiany danych zgłoszonych do rejestru (art. 11 ust. 7). Ustawa przewiduje dla zarejestrowanych lobbystów szereg uprawnień, jak: możliwość prowadzenia działalności w siedzibie urzędu obsługującego organ władzy publicznej, prawo udziału w posiedzeniach stosownych komisji parlamentarnych, dostępu do informacji dotyczących projektów aktów prawnych i planów legislacyjnych Rady Ministrów. Ustawa wprowadza też do polskiego porządku prawnego instytucję wysłuchania publicznego dostępną dla wszystkich zainteresowanych projektem ustaw i rozporządzeń Rady Ministrów (nie tylko zawodowych lobbystów). Ustawa przewiduje sankcje w postaci grzywny za wykonywanie działalności lobbingowej bez uprzedniej rejestracji (art. 19 – od 3 000 zł do 50 000 zł), a także karę czasowego zakazu wykonywania zawodowej działalności lobbingowej (art. 13), której przejawem jest m.in. wykreślenie z rejestru lobbystów. Obowiązek sprawozdawczy dotyczący działalności lobbystycznej spoczywa w całości na adresatach lobbingu, czyli urzędnikach administracji państwowej różnych szczebli. Lobbyści zostali całkowicie zwolnieni z tego obowiązku. Znacznie ograniczony zakres faktycznej regulacji kontrastuje z bardzo szeroką i ogólną definicją działalności lobbingowej. Brak typowego, dla regulacji zagranicznych, katalogu wyłączeń podmiotowych sprawia, że nieomal każda aktywność dotycząca choćby pośrednio procesu prawotwórczego może być uznawana za lobbing. Rozwiązania przyjęte w ustawie są niespójne, co pozwala przewidywać znikomą skuteczność ustawy w stosunku do lobbystów, przy jednoczesnym obciążeniu dodatkowymi, uciążliwymi obowiązkami adresatów lobbingu.

Zgodnie z art. 10 ustawy lobbingowej, rejestr podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową jest prowadzony przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, w postaci bazy danych zapisanej na informatycznych nośnikach danych. Rejestr, który zgodnie z ustawą jest jawny i ogólnodostępny, stanowi cenne źródło informacji na temat polskiego środowiska lobbystów, a raczej tej jego części, która zdecydowała się na ujawnienie w postaci rejestracji.

Praktyka pierwszych dni obowiązywania ustawy przyniosła kompromitujące fakty. Lobbyści sprawdzili dokładnie, czy ustawa była stosowana przez organy państwa od pierwszego dnia obowiązywania. Okazało się, że jeśli ktoś chciał wykonywać  profesjonalną działalność lobbingową zgodnie z ustawą, już od dnia jej wejścia w życie, tj. 7 III 2006 r., nie miał takiej możliwości. 1 marca nie były jeszcze gotowe formularze zgłoszeniowe. Również konto bankowe przeznaczone na opłaty rejestracyjne zostało podane 7 marca[23]. Dziennikarze „Gazety Prawnej” odkryli, że również Rada Ministrów nie wywiązała się z obowiązku publikacji harmonogramu prac legislacyjnych na przyszłe półrocze. Fakt ten wykorzystała również opozycja zwołując transmitowaną na żywo konferencję prasową, dnia 9 marca i podając do publicznej wiadomości fakt niedopełnienia przez rząd wymogów ustawy[24]. Po naciskach medialnych na stronach internetowych rządu pojawiło się takie zestawienie, ale na tyle ogólne, że trudno je uznać za realizację ustawy, która wymaga, aby program prac legislacyjnych rządu obejmował obok wykazu aktów prawnych, również zwięzłe określenie przyczyn wprowadzenia projektowanych rozwiązań, wskazanie ich istoty oraz dane osób odpowiedzialnych[25].

Dnia 11 maja 2006 r. w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Zawodową Działalność Lobbingową opublikowanej na stronach internetowych MSWiA widniało 47 podmiotów, w tym 31 osób prawnych i 16 osób fizycznych. W tym czasie, wykaz osób wykonujących zawodową działalność lobbingową na terenie Sejmu opublikowany na stronach internetowych Sejmu liczył jedynie 8 osób. Dokładnie te same 8 osób widniało w wykazie osób wykonujących zawodową działalność lobbingową na terenie Senatu. Zainteresowanie wysłuchaniem publicznym zgłosiły 2 podmioty. Jak skomentowała tę sytuację dziennikarka „Pulsu Biznesu” relacjonując pierwsze tygodnie obowiązywania ustawy: „mimo wejścia w życie ustawy o lobbingu na legalizację zdecydowało się zaledwie kilku śmiałków, a reszta czeka i działa w szarej strefie”.

7 VII 2008 r., czyli dokładnie trzy lata od wejścia w życie ustawy w rejestrze podmiotów prowadzących zawodową działalność lobbingową figurowało 117 podmiotów[26]. Pierwszy został zarejestrowany 14 III 2006 r., ostatni – 13 VI 2008 r. Jeden z podmiotów został z rejestru wykreślony na własne życzenie, zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy. Wśród podmiotów zajmujących się lobbingiem i zarejestrowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dominują osoby prawne. Osób fizycznych jest tylko 45.

Oprócz czysto statystycznych walorów rejestr nie może być podstawą głębszej analizy, bowiem zawiera wyłącznie nazwę podmiotu prowadzącego działalność lobbystyczną. O wiele ciekawsze dane zawierają informacje, których publikację nakazuje        art. 16 ustawy lobbingowej. Wszystkie organy władzy publicznej są obowiązane niezwłocznie udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej informacje o działaniach podejmowanych wobec nich przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową, wraz ze wskazaniem oczekiwanego przez te podmioty sposobu rozstrzygnięcia i faktycznego wpływu jaki działania lobbystów wywarły na prawodawstwo. W tym celu kierownicy urzędów obsługujących organy władzy publicznej zostali zobowiązani do określenia szczegółowego sposobu postępowania pracowników podległego im urzędu z lobbystami oraz z podmiotami wykonującymi bez wpisu do rejestru czynności z zakresu zawodowej działalności lobbingowej. Jak wynika z lektury zarządzeń wydawanych przez dyrektorów ministerstw i innych kierowników urzędów – wskazano trzy podstawowe formy wystąpień, które kierowane do ministerstwa należy odnotować i wykazać w podsumowującym raporcie. Są to: a)  pisemny wniosek o podjęcie określonej inicjatywy legislacyjnej; b) propozycja spotkania w celu omówienia określonej kwestii uregulowanej prawnie lub wymagającej takiej regulacji; c) zgłoszenie zainteresowania pracami nad projektem aktu normatywnego, o którym mowa w art. 7 ustawy lobbingowej. Takie uregulowanie kwestii raportów lobbystycznych powoduje pewne komplikacje. Jak wynika z lektury raportów – ich autorzy w zasadzie ograniczają się do wyliczenia trzech rzeczonych przejawów działalności lobbingowej, nie zwracając uwagi na fakt, że w zarządzeniu używa się określenia „między innymi”. Po drugie – raporty obejmują określone zachowania bez względu na fakt, czy są wykonywane przez zawodowych lobbystów, czy przez inne podmioty – w interesie własnym lub osoby trzeciej, co powoduje, że raporty nie mogą być uznane za faktyczne i pełne odzwierciedlenie działalności lobbystycznej. Wreszcie, jak wspomniano, istnieje prosta możliwość ominięcia przepisów ustawy i obowiązku rejestracji jako lobbysta, więc danych, które publikowane są przez kierowników urzędów obsługujących poszczególnych organy państwa nie sposób uznać za miarodajne.

Analiza rzeczonych raportów publikowanych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej poszczególnych ministerstw przynosi jednak interesujące wyniki:

Organ (rok, którego dotyczą dane)	Ilość lobbystów i innych podmiotów nawiązujących kontakt	Ilość i rodzaj aktów prawnych stanowiących obiekt zainteresowania (para) lobbystycznego	skuteczność lobbingu	Uwagi
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (2007) [27]	0	0	0	–
Ministerstwo Skarbu (2007) [28]	1	2 rozporządzenia	częściowo przyjęto zgłoszone propozycje	–
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (2006, 2007) [29]	0	0	0	–
Ministerstwo Sprawiedliwości (2007) [30]	1	1 projekt zmiany ustawy	większość propozycji odrzucono	–
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (2006) [31]	0 (osoba niebędąca lobbystą)	zgłoszenie projektu ustawy	Projekt odrzucono	Raport dotyczy podmiotu, która nie prowadzi zawodowej działalności lobbingowej
Ministerstwo Skarbu Państwa (2007) [32]	0	0	0	–
Ministerstwo Obrony Narodowej (2006 [33] i 2007 [34])	0	0	0	–
Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (2007) [35]	0	0	0	–
Ministerstwo Zdrowia (2006[36], 2007[37])	2006: 2 nielobbyści 1 lobbysta nie dopełnił formalności 2007: 3 podmioty nielobbystyczne (1 zainteresowany pracami nad projektem i 2 podmioty zgłaszające wnioski we własnym imieniu i interesie)	2006: 3 ustawy 2007: 4 projekty rozporządzeń 1 projekt ustawy	Zgłoszone propozycje zostały częściowo uwzględnione w pracach ustawodawczych. Większość propozycji nie została uwzględniona.	Raport obejmuje również informacje o wnioskach pochodzących od osób niebędących lobbystami zawodowymi – zainteresowanych udziałem w pracach legislacyjnych lub zgłaszających propozycje zmian ustawodawczych we własnym imieniu
Ministerstwo Środowiska (2007 i 2008 ) [38]	2008: 6 podmioty nielobbystyczne (zainteresowane pracami nad projektem) 2007: 3 podmioty  nielobbystyczne (zainteresowane pracami nad projektem)		Brak informacji	–
Ministerstwo Finansów (2006 [39] i 2007 [40])	2006: 1 lobbysta zawodowy zabiegający o kontakt z urzędnikiem (podsekretarzem stanu) 2007: 4 podmioty nielobbystyczne (zainteresowane pracami nad projektem)	2006: 1 ustawa 2007: 2 ustawy	Zupełny brak wpływu	Na podstronie BIP Ministerstwa Finansów znajduje się kilkadziesiąt zgłoszeń zainteresowania pracami nad projektem z 2007 r. nieuwzględnionych w sprawozdaniu za ten rok [41].
Ministerstwo Rolnictwa (2007) [42]	0	0	0	–
Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego (2006 i 2007) [43]	2006: 3 podmioty nielobbystyczne (zainteresowane pracami nad projektem) 2007: 0	2006: 1 ustawa 2007: 0	Brak danych	–
Ministerstwo Infrastruktury (2006) [44]	2	0	1 propozycja odrzucona 1 propozycja przyjęta	Działania lobbystów nie dotyczyły bezpośrednio aktów prawnych
Ministerstwo Edukacji Narodowej	Brak danych	Brak danych	Brak danych	–
Ministerstwo Sportu i Turystyki	Brak danych	Brak danych	Brak danych	–
Ministerstwo Spraw Zagranicznych	Brak danych	Brak danych	Brak danych	–

Jak widać, nie wszystkie ministerstwa dopełniły ustawodawego obowiązku publikacji raportów podsumowujących działalność lobbingową adresowaną do nich[45]. Ponadto, przedstawione zestawienie ilustruje (zdawałoby się) wyjątkowo niewielką skalę aktywności polskiego środowiska lobbystycznego. Większość ministerstw zgłasza zupełny brak kontaktów lobbystycznych, przy czym nieomal wszystkie, nawet te, które odnotowały aktywność lobbystyczną do nich adresowaną, wykazują zdecydowaną nieskuteczność zabiegów lobbystów.

Od raportów ministerialnych wyraźnie odróżniają się zestawienia przygotowane przez Szefa Kancelarii Sejmu na podstawie art. 18 ustawy lobbingowej.

Z informacji charakteryzującej aktywność lobbystów w Sejmie w 2006r.[46] dowiadujemy się, że pierwszy wniosek o wydanie okresowej karty wstępu na teren Sejmu złożono 4 kwietnia 2006 r., a więc dokładnie miesiąc od wejścia w życie ustawy lobbingowej. Do końca roku 11 podmiotów reprezentowanych przez 31 osób prowadziło zawodową działalność lobbystyczną na terenie Sejmu RP. Łącznie wydano 59 okresowych kart wstępu (7 dla lobbystów – osób fizycznych i 52 dla osób reprezentujących firmy lobbystyczne)[47]. Ciekawostką jest jednorazowy przypadek unieważnienia karty wstępu w wyniku naruszenia prawa przez posiadacza. Jeden z lobbystów nie tylko nie nosił karty wstępu w miejscu umożliwiającym Straży Marszałkowskiej i rozmówcom łatwą identyfikację[48] ale również próbował wziąć udział w posiedzeniu podkomisji sejmowej, co jest zakazane przez Regulamin Sejmu[49].

Zarejestrowana aktywność wykazywana przez lobbystów sejmowych w 2006 r. jest mniej niż znikoma. 2 lobbystów wzięło udział w posiedzeniach 2 komisji sejmowych, przy czym żaden z nich nie złożył żadnego wniosku, ani nie zabrał głosu ograniczając się do biernego udziału. 5 lobbystów zgłosiło zainteresowanie udziałem w wysłuchaniu publicznym dotyczących projektu ustawy, zorganizowanym przez Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Ostatecznie, żaden z nich nie wziął udziału w tym wysłuchaniu. Kancelaria Sejmu doszukała się 1 przypadku aktywności lobbystycznej podczas posiedzenia Komisji Rozwoju Przedsiębiorczości. W dyskusji, w charakterze referenta jednego z rozpatrywanych zagadnień, wzięła udział osoba zarejestrowana jako zawodowy lobbysta. Autorzy raportu zauważają, że o ile w pierwszym okresie obowiązywania ustawy lobbingowej dostrzegano powolny wzrost zainteresowania przejawiający się w liczbie wydawanych przepustek, o tyle w ostatnim kwartale roku doszło do dużej redukcji osób prowadzących zawodową działalność lobbingową na terenie Sejmu.

Informacja przygotowana przez Szefa Kancelarii Sejmu obejmująca rok 2007 wykazuje wiele podobieństw do roku poprzedniego[50]. Ogółem zarejestrowano 19 podmiotów (osób fizycznych i prawnych) prowadzących działalność lobbingową na terenie Sejmu RP. Na 75 okresowych kart wstępu większość wydano osobom reprezentującym firmy lobbingowe. 11 podmiotów występowało o ponowne wydanie kart, często wielokrotnie. Aktywność lobbystów jest podobnie nikła jak w roku ubiegłym. Zaledwie 2 osoby zarejestrowane jako zawodowi lobbyści wzięły udział w posiedzeniach komisji (7 posiedzeń Komisji: Gospodarki, Skarbu Państwa, Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa), przy czym nie zgłaszały żadnych propozycji zmian, ani nie składały żadnych dokumentów. Nie odnotowano też żadnych prób nawiązania kontaktu z pracownikami kancelarii Sejmu, ani przypadków prowadzenia zawodowej działalności lobbingowej przez podmioty nie wpisane uprzednio do rejestru lobbystów[51].

Z informacji dotyczących działań podejmowanych przez zawodowych lobbystów wobec Senatu RP wynika, że obecnie (lipiec 2008 r.) na liście zawodowych lobbystów znajduje się zaledwie 7 osób[52]. W 2006 r. nie odnotowano podjęcia działalności lobbingowej w żadnej sprawie[53]. W 2007 r. odnotowano jeden przypadek aktywności zawodowego lobbysty podczas prac ustawodawczych w Senacie. Reprezentant kancelarii prawnej zarejestrowanej jako podmiot wykonujący zawodową działalność lobbystyczną wziął udział we wspólnym posiedzeniu senackich Komisji Zdrowia i Gospodarki Narodowej przedstawiając swoje argumenty za niekonstytucyjnością opracowywanej ustawy. Okazało się jednak, że lobbysta nie dopełnił wymogów formalnych dotyczących wykonywania działalności lobbystycznej, wobec czego został wyproszony z posiedzenia komisji. Odnotowano brak wpływu lobbysty w procesie stanowienia prawa w omawianej sprawie[54].

Czy jest to pełny obraz aktywności lobbystycznej w Polsce minionych trzech lat?

Aby odpowiedzieć na to pytanie sięgniemy do kilku wybranych publikacji prasowych, oczywiście traktując je tylko jako uzupełnienie naszych rozważań.

22 XI 2007 r. na łamach „Dziennika” opublikowano artykuł ilustrujący kulisy lobbystycznej działalności w Polsce[55]. Lektura tekstu pozwala częściowo zrozumieć nikłą aktywność lobbystów uwidocznioną w urzędowych raportach. W kilku zdaniach autor artykułu posiłkując się wiedzą pozyskaną od zawodowego lobbysty zdradza najważniejsze elementy abecadła lobbingowego. Lobbysta przede wszystkim zaciera ślady swojej działalności. Stara się docierać do wpływowych urzędników drogą kontaktów prywatnych, nieoficjalnych, nawiązywać przyjazne kontakty z rodziną polityka, czy urzędnika. Niestety, z tekstu wynika, że lobbysta balansuje na granicy przestępstwa, nierzadko ją przekraczając (opis prób szantażu i przekupstwa, fałszowanie ksiąg wejść i wyjść do urzędów), co oczywiście nie uprawnia do postrzegania lobbingu w złym świetle, ale powinno jeszcze jaskrawiej odróżnić działania lobbystyczne od innych – o charakterze przestępstwa. Niestety autor artykułu wyraźnie miesza te dwa pojęcia, przez co tekst ma charakter sensacyjny, ale znacznie traci na wartości merytorycznej. Tajemniczy „rzecznik interesu” zdradzający kulisy swoich działań stwierdza, że szczególnie oblegane przez lobbystów jest Ministerstwo Zdrowia. W wywiadzie z ówczesnym Ministrem Zdrowia okazuje się, że fakty przytoczone przez „lobbystę” miały miejsce (nie odnotowany w księdze wejść i wyjść fakt bytności w ministerstwie), czego minister nie potrafi wytłumaczyć[56].

12 V 2008 r. na łamach „Rzeczpospolitej” ukazuje się artykuł ilustrujący oficjalną i nieoficjalną stronę polskiego lobbingu[57]. W dniu publikacji artykułu w rejestrze lobbystów wykonujących swoją działalność na terenie Sejmu figurowało zaledwie 12 osób. Posłowie i analitycy uznają ten stan rzeczy za niemający wiele wspólnego z rzeczywistością. Jak podaje Grażyna Kopińska, szefowa programu „Przeciw korupcji” prowadzonego przez Fundację Batorego, tylko podczas zeszłorocznych prac nad nowelizacją prawa o zamówieniach publicznych (monitorowanych przez Fundację) naliczono na sali obrad komisji sejmowej ok. 40 gości spoza Sejmu, bardzo aktywnych, proponujących rozwiązania, zgłaszających wnioski, a więc ewidentnie prowadzących działalność lobbingową. Tymczasem, jak podaje Kopińska, żaden z nich nie był zarejestrowany jako lobbysta. Jak to możliwe?

Ustawa lobbingowa wyraźnie określa, że jedynie osoba wykonująca swoją działalność w ramach prowadzonej działalności gospodarczej lub na podstawie umowy cywilnoprawnej jest uważana za lobbystę zawodowego i jako taka podlega reżimowi prawnemu. Wystarczy więc zatrudnić pracownika na podstawie umowy o pracę, jedynie na część etatu, aby był on wolny od nawet tych nielicznych obowiązków, jakie na lobbystów zawodowych nakłada ustawa, a więc stał się „niewidoczny” dla wszelkich urzędowych raportów i zestawień. Drugi mankament regulacji prawnej  dotyczącej kontroli lobbingu polega na tym, że tak istotny dla lobbysty dostęp do posiedzeń komisji sejmowych jest możliwy, zgodnie z Regulaminem Sejmu, nie tylko dla zarejestrowanych lobbystów, ale również dla przedstawicieli organizacji zawodowych i społecznych oraz ekspertów komisji, o ile tak postanowi prezydium komisji lub jej przewodniczący. Brak uszczelnienia dostępu do budynków Sejmu oraz osób polityków powoduje, że rzecznik reprezentujący interesy swojego mocodawcy nie będzie w ogóle pojawiał się na posiedzeniach komisji, a nawet w Sejmie, ale nawiąże owocny kontakt z politykiem poza jego miejscem pracy, poza błyskiem fleszy i zasięgiem mediów, w okolicznościach sprzyjających poufnej rozmowie i złożeniu intratnych propozycji[58]. Tych wszystkich przypadków, typowych dla lobbingu, ale również niebezpiecznie bliskich korupcji, polskie przepisy nie obejmują, niejako zachęcając rzeczników interesu do wykorzystywania luk w prawie, w myśl zasady, że co nie jest zakazane, jest dozwolone.

Jak łatwe jest to zadanie, które może być wykonywane w majestacie prawa i świetle kamer, pokazuje przykład Nadzwyczajnej Komisji Sejmowej „Przyjazne Państwo” kierowanej przez posła PO J. Palikota[59]. W pracach komisji stały udział biorą przedstawiciele wpływowych, również międzynarodowych kancelarii prawniczych i firm doradczych, którym komisja zleca (na ogół odpłatnie) opracowanie propozycji zmian w obowiązującym prawie w celu wyeliminowania przepisów błędnych i niskiej jakości[60]. Czołowym kancelariom prawnym nie można odmówić fachowości w wielu dziedzinach, ale prowadzona przez nie działalność na całym świecie byłaby uznana za klasyczny przykład lobbingu i poddana wnikliwej kontroli. Tymczasem, w wykazie zawodowych lobbystów nie figuruje żaden z gości komisji „Przyjazne Państwo”, bowiem nie spełnia przesłanek, które wymagałyby takiej rejestracji. Nie można więc mówić o złamaniu prawa, ale o fasadowości polskiej regulacji lobbingowej, która objawia się w tym wypadku w pełni.

Jak wynika z rejestru lobbystów prowadzonego przez MSWiA w całym okresie obowiązywania ustawy doszło do 1 przypadku skreślenia lobbysty z rejestru, ale na jego wniosek, a nie w formie sankcji za nieprzestrzeganie przepisów ustawy. Informacje dotyczące działań lobbystycznych podejmowanych wobec organów państwa wspominają przypadki prowadzenia działalności bez uzyskania wpisu do rejestru lub bez dopełnienia wszystkich wymogów formalnych. W każdym z tych przypadków doszło jednak tylko do zwrócenia uwagi podmiotowi lub odmowy dopuszczenia do prac organu (posiedzenia komisji, odbycia spotkania), – nigdy do nałożenia kary grzywny, którą ustawa przewiduje jako sankcję za naruszenie przepisów ustawy. To kolejny przykład fasadowości ustawy.

Ostatnim zagadnieniem związanym z funkcjonowaniem polskiej ustawy lobbingowej jest wysłuchanie publiczne. Ta popularna w praktyce politycznej wielu parlamentów instytucja została do polskiego porządku ustrojowego wprowadzona właśnie za sprawą ustawy lobbingowej, przy czym wnioskodawcy wiele sobie obiecywali po jej wprowadzeniu[61]. Wysłuchanie miało stać się jednym z głównych narzędzi przewidzianych przez ustawodawcę dla zawodowych lobbystów, ułatwić dostęp zainteresowanych podmiotów do postępowania legislacyjnego, a także podwyższyć poziom publicznej debaty. Przepisy określające zasady organizowania wysłuchań publicznych zostały jednak skonstruowane w sposób, który umożliwia politykom odstąpienie od wysłuchania praktycznie w każdym momencie [62]. Debiut instytucji wysłuchań publicznych należy uznać za wyjątkowy niefortunny, bowiem spośród dwóch pierwszych wysłuchań – odbyło się to dotyczące projektu ustawy wzbudzającej niewielkie zainteresowanie, przy czym skrócono je o połowę nie dopuszczając do głosu większości zgłoszonych uczestników[63], natomiast  wysłuchanie w sprawie będącej przedmiotem szerokiej dyskusji i zainteresowania mediów oraz społeczeństwa (samorządowa ordynacja wyborcza) – zostało odwołane[64]. Również w kolejnych latach, jakkolwiek doszło do zorganizowania kolejnych wysłuchań publicznych, rolę jaką odgrywają w politycznym procesie decyzyjnym należy uznać za znikomą. Nie są też ulubionym narzędziem w arsenale lobbystów, służąc głównie podmiotom działającym we własnym interesie.

Politycy bez wątpienia zdają sobie sprawę z wad polskiej regulacji lobbingowej oraz konieczności jej szybkiej i szerokiej nowelizacji. Jeszcze na przełomie 2006 i 2007 Kancelaria Prezesa Rady Ministrów przeprowadziła kontrolę dotyczącą przestrzegania ustawy lobbingowej[65]. Oczywiście mogła się ona odbywać jedynie w ramach obowiązującej ustawy, a więc w bardzo okrojonym zakresie, ale dowodzi poważnych wątpliwości, a nawet zastrzeżeń, jakie wzbudza ta ustawa.

Jakie zmiany są konieczne, aby polska regulacja lobbingu zbliżyła się do formy optymalnej, występującej w USA, czy Kanadzie?

1. Przede wszystkim wciąż nie wypracowano poprawnej definicji działalności lobbingowej – jej adresatów i wykonawców oraz zleceniodawców, którzy byliby jednakowo poddani wnikliwej obserwacji i stałej kontroli. Obecna, bardzo szeroka, a przez to wieloznaczna definicja działalności lobbingowej i jej podział na lobbing sensu largo i lobbing zawodowy sprzyjają rozmywaniu pojęć i znacznie utrudniają uszczelnienie kontroli. Nie sposób bowiem objąć kontrolą zjawiska, którego jednoznacznie nie zdefiniowano.

2. Zdecydowanie należy rozszerzyć pojęcie lobbysty o osoby wykonujące swoją działalność w oparciu o różne formy zatrudnienia, aby każdy, zewnętrzny wpływ na proces prawotwórczy mógł być i był odnotowany oraz ujawniony.

3. Rozróżnianie lobbysty zawodowego i niezawodowego jest sprzeczne z istotą profesjonalnego rzecznika interesu – zawsze działającego w interesie osoby trzeciej i za wynagrodzeniem. Należy zaprzestać używania określenia lobbysta wobec osób działających we własnym interesie lub bezpłatnie.

4. Bezwzględnie należy uszczelnić dostęp do budynków Sejmu, a w szczególności na posiedzenia komisji oraz naczelnych organów państwa, aby dostęp ten zamknięty dla lobbysty nie miał alternatywy w postaci zaproszenia przez przewodniczącego komisji, czy pracownika urzędu.

5. Powinno się poszerzyć zakres kontroli państwa nad lobbingiem o przypadki wpływania na działalność prawotwórczą Prezydenta i innych organów państwa, a także poza działalnością ustawodawczą i prawotwórczą – decyzje indywidualne władzy wykonawczej i administracji publicznej, pozwolenia, granty, koncesje, a także wpływ na powoływanie czy mianowanie osób na stanowiska publiczne.

6. Kontrolą należy objąć działalność lobbingową prowadzoną przy organach samorządu terytorialnego. Niewątpliwie istniejący wpływ lobbystów na ten obszar sprawowania władzy pozostaje obecnie poza wszelką kontrolą, a nawet świadomością społeczeństwa.

7. Wszystkie przedstawione elementy zmian w ustawie lobbingowej wymagają bez wątpienia, aby bezwzględnie objąć obowiązkiem sprawozdawczym samych lobbystów. Sprawozdania lobbystów powinny być możliwie szczegółowe, a ich częstotliwość możliwie duża. Bez tej zmiany kontrola lobbingu pozostanie jedynie iluzoryczna.

8. Polski system monitorowania działalności lobbingowej w ogóle nie obejmuje dwóch obszarów, które amerykańskie ustawy uważają za bardzo istotne, tj. wpływania na zawodowych polityków za pośrednictwem członków ich rodzin oraz problemu tzw. „drzwi obrotowych”, czyli zajmowania się lobbingiem przez byłych polityków. W pierwszym przypadku, amerykańskie regulacje przewidują szczegółowe sprawozdania składane również przez najbliższych krewnych i powinowatych polityka. W drugim przypadku pojawiają się propozycje przymusowej karencji dla polityka kończącego czynną karierę, zanim rozpocznie działalność lobbingową (od 1 roku do okresu pełnej kadencji organu, w którym zasiadał).

9. Trudnym, ale niezwykle istotnym zagadnieniem towarzyszącym dyskusjom nad kontrolą lobbingu przez państwo jest system weryfikacji danych dostarczanych w sprawozdaniach z aktywności lobbystycznej. Ten problem nabierze szczególnego znaczenia, kiedy obowiązek sprawozdawczy zostanie nałożony na lobbystów. Drugim ważnym problemem jest stworzenie systemu analizy pozyskiwanych danych, aby jedynym efektem obowiązkowych sprawozdań nie było gromadzenie ogromnej ilości informacji dla samego ich gromadzenia, pozbawione waloru praktycznego. Brak lub zupełnie dowolna interpretacja zebranych danych może sprzyjać wysnuwaniu błędnych wniosków lub co gorsza – brakowi jakiejkolwiek refleksji.

Doświadczenie państw, które od wielu lat pracują nad doskonaleniem regulacji prawnej lobbingu, dowodzi, że proces ten wymaga czasu i musi przebiegać etapami. Pierwszy etap, czyli uchwalenie ustawy lobbingowej został już w Polsce osiągnięty. Że jest to ustawa słaba – nie trzeba nikogo przekonywać, dlatego bardzo ważne jest obecnie gromadzenie danych dotyczących stosowania ustawy w praktyce. Tak zebrany materiał, w oparciu o podobne doświadczenia państw obcych może posłużyć za cenną podstawę do wprowadzenia pierwszego, podstawowego zestawu zmian do polskiej ustawy. Dopiero tworzy się obraz polskiego lobbingu. Stopniowo poznajemy zestaw technik stosowanych przez lobbystów, najczęściej używane drogi dostępu do decydentów politycznych oraz niebezpieczne luki w prawie, których wykorzystywanie zagraża podstawowej cesze demokratycznego procesu decyzyjnego, czyli jego pełnej jawności. Dopiero kilkukrotne powtórzenie opisanego procesu obserwacji i nowelizacji przynieść może upragniony efekt – eliminację negatywnych przejawów lobbingu „dzikiego” i zaakcentowanie oraz spożytkowanie niewątpliwych korzyści i zalet lobbingu jawnego i kontrolowanego przez państwo. Wśród korzyści tych można wymienić przede wszystkim dostęp decydentów politycznych do bezcennego i bezpłatnego źródła profesjonalnej wiedzy na najwyższym poziomie, która jest istotnym składnikiem analiz lobbystycznych finansowanych przez zamożnych zleceniodawców. Oszczędności państwa, które nie ponosi kosztów ekspertyz, symulacji i badań nieodzownych np. przy tworzeniu norm technicznych z dziedziny zaawansowanych technologii – są ogromne. Ponadto, jawna dyskusja oparta na argumentach merytorycznych, a nie zakulisowych machinacjach czy różnych formach siłowych, ma funkcję wychowawczą, promując publiczną, pokojową debatę. Nie bez znaczenia jest również stały dostęp do procesu politycznego osób najbardziej zainteresowanych rozwiązaniami na wysokim poziomie merytorycznym, a opierających swoją wiedzę na bogatym doświadczeniu praktycznym, a nie tylko teorii – często zawodnej. Wiele przepisów razi dzisiaj swoim oddaleniem od realizmu oraz elementarnych wymogów konkretnych dziedzin życia.

W styczniu 2007 r. pojawiła się informacja, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji pracuje nad zaostrzeniem ustawy lobbingowej[66]. Obecnie (lipiec 2008) w ministerstwach przeprowadzana jest ankieta przygotowana przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, a dotycząca właśnie ustawy lobbingowej – oceny jej obowiązywania i realnego wpływu na działalność lobbingową. Rozpoczęły się więc przygotowania do zmiany ustawy. Pierwsze kroki zostały już wykonane. Miejmy nadzieję, że zmiany nastąpią i przybiorą właściwą formę oraz kierunek.